告别“程序枷锁” 吹响“责任号角”

修法观察哨

告别“程序枷锁” 吹响“责任号角”

——《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》完善政府采购管理机制综述

■ 本报记者 郑杨

预算编了、招标完了、合同签了，钱花出去了。然后呢？物有所值吗？绩效目标实现了吗？

这是在过去20多年里，政府采购领域最怕被追问的问题。在“程序合规”的逻辑推导下，不少项目存在预算编制不科学、采购需求不完整、履约验收流于形式等问题，采购结果不尽如人意。

2026年6月，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议，这部施行20余年的法律迎来首次系统性大修，同时也释放出一个明确信号：“程序合规”不再是“免死金牌”，政府采购要从“重程序流程”转向“重资金绩效”。

不再“只重程序”

而是“强调全过程绩效管理”

修订草案第七条明确规定：“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。”这一条款被专家视为本次修法的纲领性设计。

“‘全过程绩效管理’理念的嵌入是一个巨大进步，其本质是把政府采购从独立的交易程序制度，升级为衔接预算、需求、绩效、合同、信用、资产等全过程闭环管理的综合制度载体，实现治理现代化。相较于过去分段、松散、程序导向的管理模式，其通过法定全链条闭环管理实现价值理念、手段方法、程序与责任的蝶变。”中国人民大学长江经济带研究院副院长、公共管理学院教授王丛虎表示。

这种“闭环管理”在具体制度设计上是如何体现的？修订草案在预算环节延续了现行政府采购法的规定，即负有编制预算职责的部门，在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出；在采购需求环节，修订草案第三十条从法律层面对采购需求作出明确定义——“采购需求是指采购人拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求等”，并要求“采购需求应当在开展政府采购活动前确定，对于重大、复杂的采购项目，采购人应当开展需求调查。”“对于政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就采购需求征求社会公众意见。”修订草案第三十一条进一步规定：“采购人可以结合市场调查和历史成交情况，在预算金额内合理设置采购最高限价。”在采购实施环节，修订草案第三十五条至第四十一条系统规定了采购方式的选择、供应商的产生、评审委员会的组建、评审方法的适用等。在合同管理环节，修订草案第五十一条至第六十一条对合同的签订、履行、验收、款项支付等作出全面规定，特别是修订草案第六十一条明确：“采购人应当按照法律、行政法规规定及政府采购合同约定，及时向供应商支付合同款项。”

中央财经大学财政税务学院教授姜爱华认为，这些条款构建了一个从预算编制到款项支付的完整管理闭环，使政府采购的每一个环节都有章可循、有据可查，政府采购项目绩效目标在每个管理环节都得以纵向贯通并最终实现。

在实操层面，绩效目标的“硬约束”能否真正落地，还需要考虑法律层面的制度设计与基层指标设计、程序细化、系统支撑、配套细则等关系。

在王丛虎看来，要破解这一难题，关键是如何通过标准化指标、数字化贯通、绩效绑定、绩效结果刚性联动等，把绩效约束嵌入各环节，同时分类简化程序，真正实现“绩效定位目标、采购对标执行、验收对照核查、评价回复预算”的法定闭环管理。

值得注意的是，受访专家都将“需求管理”视为整个闭环的“逻辑起点”。如果需求管理不到位，单位预算需求目标不明晰，预算就无法精准编制，具体的采购需求更无从谈起，预算绩效的目标就无法落实。

“修订草案特别强调需求管理与采购实施计划的关联，本质上就是要提升财政资金绩效、发挥资金效益，即只有管住需求源头，才能真正实现以绩效为导向的政府采购闭环治理。”王丛虎说。

面对当前“采购人采购需求调查能力和技术不足、需求确定困难”的问题，中南财经政法大学政府采购研究所执行主任、教授白志远建议，在实操过程中要对政府采购从业人员进行职业化管理，以提高从业人员综合能力。

不再“一委了之”

而是“将责任扛到底”

在过去很长一段时间里，采购人在政府采购活动中的责任常常是“虚”的。比如将责任转嫁给代理机构和评审专家，自己则“退居二线”；内控机制“形同虚设”，权责不清、岗位混岗现象普遍；需求论证“拍脑袋”、预算编制虚高等。

王丛虎将这些现象的根源概括为主体责任虚化、内控机制缺失、重程序轻实效。他指出，修订草案将主体责任、内控机制法定化，本质上就是要实现采购人的“职责权限明确、内部控制有力”，倒逼采购人从“流程经办人”转变为“全周期资金绩效管理人”。

记者细读修订草案，最直观的变化就是“采购人应当”出现了23处，而这在现行法中只有5处。这种高频的“应当”表述所释放的制度信号极其明确，即采购人的每一项权力都将对应一份责任，每一个行为环节都将接受法定标准的约束。

“修订草案第十四条明确规定：‘采购人对采购活动负有主体责任。采购人委托其他机构办理政府采购事宜的，应当对采购活动承担责任。’这一规定从根本上改变了‘委托即免责’的制度惯性。第十五条更进一步将内部控制制度的建设上升为法定要求，为采购人主体责任的落实提供了制度保障。”姜爱华阐释。

强化主体责任，带来的积极影响不容小觑。

“这将倒逼采购人提高专业能力，降低对采购专家和代理机构的依赖程度，使采购交易双方目的更加明确、关系更加简单，提高采购效率和减少成本，更好落实采购政策。”白志远说。

姜爱华告诉记者，通过夯实采购人主体责任，能够将采购人的政府采购责任和预算绩效管理责任相融合，让政府采购成为绩效管理的制度工具，提升政府采购绩效乃至预算管理绩效。

当然，加强责任意味着采购人需要相应的能力匹配，这对采购人来说，可能需要经过一段成长的“阵痛期”。

“短期来看，采购人需要完善制度、配齐专业人员、增加内部管控工作量，履职风险显著上升；但从长期看，通过源头规范需求、履约、验收，应该能够大幅减少投诉、整改、审计追责等事后成本，真正提升采购资金效益。”王丛虎解释。

对于健全内部控制、强化监督制约机制等具体要求，业内人士的疑惑在于如何在现行运行架构内有效落地，其顾虑则体现在是否会与其他机制相冲突。

对此，王丛虎表示，绝大部分单位现有的治理框架，即党组/班子决策层、业务执行科室、财务资产部门、内部纪检/审计监督岗都比较齐全，所以也无需重构组织架构，重要的是要把政府采购内控要求嵌入现有权责、流程、监督链条，以分层落地实施。

在具体实施过程中，他建议可以通过权责清单、考核追责来强化内生执行动力。依靠标准化模板、数字化自动管控、第三方专业支撑来降低执行门槛，同时实行分层分类差异化流程，在落实法定内控要求的前提下，最大限度减轻基层行政负担，彻底解决“制度写在纸上、落地流于形式”的痛点。

不再“重招轻履”

而是“全程跟到底”

修订草案还有一个重要调整值得关注：单设“政府采购前期准备”章节，将过去散落在各处的需求调查、市场调研、采购方案论证等内容集中整合，以更具体、更细化的要求纳入法律框架。

“前期准备的加法，会不会成为采购效率的减法？”这是修订草案公布后不少采购人的第一反应。毕竟，市场调查、成本分析、方案论证，哪一项不需要时间和人力？在“效率焦虑”普遍存在的行政逻辑上，增加前期环节似乎天然与“提速”相悖。

“前期充分准备确实需要一定量的时间和资金。但是如果单方面强调效率忽视前期准备，也实现不了真正意义上的效率，而是无效采购风险较大。”白志远明确表示，修订草案在采购程序上不以招投标为主要采购方式，增加采购程序弹性，同时对未达到限额标准的分散采购项目采取简易采购程序，这其实就是一种平衡设计。

由此来看，修订草案的时间概念更具有规划性、全局性。

王丛虎进一步解释道：“确定前期的充分准备不是‘增加流程’，而是要在前期理清边界、以减少后续不必要的烦琐，真正提高采购效率。修订草案所践行的‘充分前期准备保障质量绩效’和‘差异化流程保障采购效率’，其核心就是以前期有限投入消除全流程更大损耗，追求全生命周期综合效率最优。”

当然，前期工作多了，投入的时间会增加，这是不可否认的现实。

对此，白志远认为，采购人和代理机构应结合国家和单位战略规划，提高需求调查技术水平，增强成本分析与方案论证能力，利用数智化技术弥补前期准备时间过长问题。

在采购人和代理机构的分工上，王丛虎建议采购人要承担前期准备第一主体责任，将代理机构转型为专业技术支撑角色，二者分工明确、协同配合，为全过程绩效管理闭环筑牢源头基础。

如果说前期准备解决的是“买对”的问题，那么合同管理制度解决的就是“管住”的问题。

修订草案单设“政府采购合同管理”专章，共计11条。“从签约前置约束、合同文本、实质性变更红线、转包分包管控、补充采购限制、合同变更终止边界、履约过程管控、分类验收法定化、付款保障、履约信用联动、违规追责等方面构建了完整闭环制度，系统性破解‘重招标轻合同、重签约轻履约、验收走过场’等实践痛点。”王丛虎告诉记者。

白志远进一步说明：“修订草案对分包合同进行规制，避免分包随意性，使合同履行义务被替换；对验收提出依据内控制度组建验收小组，使验收小组监督内向化管理；落实验收与绩效评估挂钩，同时强调最终用户参与验收，以确保验收落实绩效。”

同时，白志远强调了修订草案在制度衔接层面的进步性。“修订草案明确规定政府采购合同适用民法典及有关法律、行政法规，使政府采购与其他法律相衔接，形成政府采购规制的体系化。”

制度链条走完了，最后一道闸门就是验收。修订草案将履约验收结果与合同支付、绩效评价直接挂钩。这一设计的约束力到底有多大？

“以验收结果为抓手来制约合同支付，这对供应商诚实履约是非常有效的。”白志远明确告诉记者：“验收结果与预算绩效评价挂钩，使验收有依据，有目标也有压力，‘账’很容易算清楚，也迫使采购人不得不负起验收责任。”

王丛虎则将这一机制概括为“资金支付前置的法定门槛、预算绩效的核心依据、信用评价的重要来源”，他认为该机制会对供应商形成强制性、力度大的约束，能够一定程度扭转低价劣质履约乱象。同时，依靠绩效预算联动、审计终身追责等形成的制度威慑，也能够倒逼采购人主动规范验收流程。

当“程序合规”不再是挡箭牌，追问绩效便有了清晰的回应。从预算编制到履约验收，链条上的每一环都将被纳入绩效管理，权责清晰、终身追溯。修法是一次完善，把政府采购的逻辑从“走完流程”拉回到“物有所值”这个最朴素的起点。可以期待，当修订草案正式落地，每一笔公共支出都不再写在厚厚的采购文件里，而是最终写在群众实实在在的获得感上。

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