破除政府采购隐性壁垒服务全国统一大市场建设

破除政府采购隐性壁垒服务全国统一大市场建设

■ 陈天昊

近日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）公开征求意见。其中将“推动构建全国统一大市场”写入立法目的，具有鲜明的问题意识。政府采购并不是一般意义上的市场交易，而是各级国家机关、事业单位和团体组织使用预算资金取得货物、工程和服务的重要制度安排。由于采购规模大、需求牵引强、公共属性突出，政府采购活动如何组织，不仅影响单个采购项目的绩效，也会深刻影响经营主体进入公共采购市场的机会。过去，政府采购中的隐性壁垒主要表现为地域限制、行业限制、所有制歧视、量身定制技术参数等传统形式，而在数智化转型背景下，政府采购壁垒的形态正在“迭代更新”，依托数字技术、智能平台形成的新型隐性壁垒逐渐显现。若不能对此提前回应、系统规制，政府采购就可能被迫成为地方保护、市场分割乃至技术锁定的载体。

正因如此，修订草案明确公平竞争要求，不仅是规范采购程序的要求，更是助力全国统一大市场建设的重要制度支撑。修订草案沿用现行政府采购法中“公开透明、公平竞争、公正、诚实信用”的基本原则；其第六条进一步规定：“国家保障各类经营主体平等参与政府采购活动。任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制或者阻挠供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。”上述条款清晰界定了政府采购的公共属性，政府采购并非各单位自由选择供应商的内部事务，而是嵌入统一开放、竞争有序全国市场的公共经济活动。

从实操层面来看，政府采购领域的隐性壁垒，极少以明显条款直接排斥外地企业，大多隐匿在采购需求、资格条件、评审标准和履约验收要求等各个环节。例如，部分采购文件将特定区域业绩、特定奖项、特定资质设为准入门槛；部分通过设置过度细化的技术参数，变相锁定特定供应商；还有部分以不合理的售后服务、驻场人员配置、过往合作经历等附加条件，抬高外地企业、中小企业的参与成本。此类操作看似是采购人的专业判断，实则可能变相排斥潜在供应商，固化固有合作关系，弱化市场良性竞争。长此以往，不仅会拉低单个采购项目的性价比与服务质量，更会破坏全国统一大市场建设所需的市场平等准入、要素自由流动格局。

针对政府采购存在的各类隐性壁垒问题，修订草案作出了系统性规范回应。其中，第三十五条规定，政府采购应当采用招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等采购方式。采购人应当根据法定适用情形和采购需求特点选择采购方式。第三十六条明确，政府采购活动应当通过发布采购公告形式邀请不特定供应商参与竞争。这也意味着，采购人遴选合作供应商，不具备普通民事主体的完全缔约自主权，必须严格依照法定流程引入竞争、组织竞争，并尊重竞争结果。

公开竞争的采购程序具备双重核心作用。一方面，能够有效提升采购绩效。充分吸纳范围内的潜在供应商参与竞争，可帮助采购人对价格、质量、服务、履约能力进行全方位比对筛选，杜绝“熟人采购”“关系采购”等低效采购乱象。另一方面，有利于规范维护市场竞争秩序。政府采购依托财政预算资金，形成公共购买力。若公共购买力处于封闭运行状态，将放大地方保护与行业壁垒；反之，依法依规、公开竞争开展采购活动，能成为助推全国统一大市场建设的重要动能。

值得关注的是，伴随政府采购数字化发展，隐性壁垒的呈现形态正在发生变化。随着电子交易平台、数据资源、算法技术和人工智能系统深度嵌入政府采购场景，未来新的壁垒可能进一步转向数据壁垒、算法壁垒、平台规则壁垒和技术标准壁垒。这意味着，修订草案既要破除长期存在的传统市场壁垒，也要前瞻防范数字化转型带来的新型壁垒风险。

修订草案第六十二条明确：“国家积极推进政府采购数字化发展，鼓励采购人依法通过政府采购电子交易平台实施政府采购活动，实现政府采购活动全流程电子化管理，支持应用大数据、云计算、区块链、人工智能等技术手段，提升政府采购规范化水平。”第六十三条进一步规定：“国务院政府采购监督管理部门应当制定全国统一的政府采购电子交易业务规范和数据标准，推动政府采购数据信息跨层级、跨部门、跨地区互联互通和有序共享。”相关条款精准抓住政府采购治理现代化的核心关键。依托全流程电子化、数据留痕、跨区域共享的治理模式，监管部门可精准识别异常报价、围标串标、重复中标、关联交易、排他性参数设置等违规情形，让各类隐蔽的不当交易行为在数据监督下公开透明。

不过，数字化转型并不会自动实现政府采购的公平竞争，电子交易平台或将成为新的权力运行节点。平台掌控着交易入口、数据资源、技术接口与规则配置权限，若缺少有效监管约束，可通过算法排序、接口权限、推荐机制、系统默认设置等方式，影响供应商的参与机会。针对这一问题，修订草案第六十五条规定：“政府采购电子交易平台有关运营者应当促进公平竞争，不得利用数据资源、算法技术、平台规则等谋取不正当利益，限制或者排斥潜在供应商，或者为特定供应商谋取不正当利益等。”第九十条同步明确了相关行为的法律责任。这些规定清晰表明，政府采购数字化并非简单将线下采购流程迁移至线上，核心是同步规范平台运行权力，杜绝传统行政性壁垒转化为新型技术性壁垒。

人工智能的广泛应用，将进一步放大数字化采购的壁垒问题。未来，政府采购品类将持续拓展，不再局限于标准化货物与通用服务，愈发涵盖数字系统、算法工具、政务智能体以及各类场景化智能服务。在这一背景下，若采购人无法精准明确真实采购需求，极易套用特定厂商的技术路线、数据接口和系统架构定义项目需求，无形中对其他供应商形成准入排斥。尤其在政务智能体、算法模型、行业应用系统采购领域，需求具备高度场景化、专业化和迭代特征。一旦采购文件直接限定特定技术框架、闭源生态或专属平台接口，将形成实质性技术锁定，在项目源头削弱市场公平竞争环境。

面对人工智能发展新形势，政府采购的公平竞争治理需要进一步前移。首先，强化采购需求管理。采购人需围绕公共服务供给、行政履职的真实应用场景界定采购需求，明确项目需要解决的实际问题、预期成效以及安全与绩效标准，杜绝以特定品牌、模型、接口或技术路线替代标准化的需求表述。其次，完善评价体系。针对智能系统、算法工具等新型采购，评审不再单一参考报价高低与现场演示效果，而是结合场景实测、第三方测评、可解释性、安全性、可迁移性、后续运维能力等多项指标开展综合评定。最后，推进数据与接口适度开放。政府采购搭建的各类数字系统，将规避单一供应商长期技术锁定问题，在严守安全底线的基础上，为系统后续升级迭代、服务商替换、多主体兼容适配预留制度空间。

适应智能化采购发展趋势，政府采购监管模式也需同步优化调整。修订草案第六十七条明确：“省级以上政府采购监督管理部门统筹政府采购监督管理系统建设，对政府采购活动进行全过程监管，加强电子化采购活动的监督与风险防控。”第七十七条将采购文件编制、评审组织、投标响应、信息发布、合同签订、组织验收、资料保存、政府采购电子交易平台的规范运营等情况纳入监督检查范围。这意味着，政府采购监管模式正在转型升级，从以往对个别违法违规行为的事后查处，转变为对采购活动、平台运营、数据流转的全链条穿透式监管。未来，应当进一步运用数字化监管手段，实现对各类异常竞争行为的智能预警，常态化开展平台规则与算法机制合规性审查，将公平竞争的核心要求贯穿政府采购全流程。

总体来看，破除政府采购领域的隐性壁垒，除整治地域歧视、差别待遇等传统问题外，还需主动应对数字化、人工智能应用催生的新型市场风险。修订草案将公平竞争、数字化转型发展、平台责任与全国统一大市场建设统筹纳入统一制度框架，兼顾公共资金使用效能提升与统一开放、竞争有序市场秩序维护。通过保障各类经营主体依法平等、低成本参与政府采购市场，可推动政府采购持续发挥廉政建设、公共服务优化的支撑作用，为全国统一大市场建设筑牢制度保障。

（作者系清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任）

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