强化政策功能 服务经济社会高质量发展

强化政策功能 服务经济社会高质量发展

■ 姜爱华

近年来，我国在发挥政府采购政策功能方面进行了大量实践探索，并在支持中小企业发展、实施绿色采购、推进乡村振兴以及支持科技创新等方面取得长足进展。但现行政府采购法在政策功能的制度设计上仍存在不足。一是政策功能定位未能充分体现政府采购服务国家宏观政策大局的战略价值。二是政策功能体系不够完备，部分重要政策目标（如科技创新、绿色低碳等）缺乏明确的法律依据。三是政策功能落实机制不够健全。四是采购人在执行政策功能方面的主体责任不够清晰，政策目标难以有效落地。

解决上述问题，迫切需要从法律层面系统完善政府采购政策功能制度，将实践证明行之有效的政策措施上升为法律规范，使政府采购的政策功能有法可依、有章可循。

从四方面强化政府采购政策功能

《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）在强化政府采购政策功能作用方面作出了系统性制度安排。主要体现在以下四个方面。

一是政策功能定位显著提升。修订草案第五条明确规定：“政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，服务于实现国家的经济和社会发展政策目标。”这一规定将政府采购政策功能的定位从“有助于实现”提升到“贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署”的战略高度，体现了政府采购作为国家治理工具的根本属性。同时，第一条同步新增“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”，实现政策功能与国家重大战略深度绑定。

从条文表述的变化看，现行政府采购法第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”，强调的是“有助于”的辅助性定位；而修订草案第五条使用的是“应当贯彻落实……服务于……”的表述，强调的是“必须”执行的刚性要求。这一转变意味着政府采购政策功能不再是可有可无的“附加项”，而是政府采购活动的法定职责和刚性要求。

二是政策功能体系更加完备。修订草案第五条在明确政策功能总体要求的同时，系统列举了政府采购应当服务的政策目标，包括“促进中小企业发展、支持科技创新、保护环境、促进绿色低碳循环发展、扶持不发达地区和少数民族地区等”。

与现行政府采购法相比，修订草案新增了“支持科技创新”和“促进绿色低碳循环发展”两项重要政策目标。新增支持科技创新，回应了创新驱动发展战略对政府采购制度的需求——通过政府采购为创新产品提供市场需求，降低创新企业的市场风险，助力科技成果转化应用。新增促进绿色低碳循环发展，则呼应了“双碳”目标的制度要求——通过绿色采购引导市场向低碳、环保方向转型。政策目标体系的完善，使政府采购政策功能覆盖了经济发展的多个关键领域，功能体系更加完备。

三是政策功能落实机制更加清晰。修订草案不仅在总则中明确了政策功能的目标要求，而且在具体制度设计中建立了政策功能的落实机制。其中，第二十八条规定：“采购人应当根据政府采购政策要求，通过确定采购需求、预留采购份额、评审优惠等措施执行政府采购政策。”这一条款将政策功能的执行责任明确赋予采购人，并要求其通过具体措施将政策目标转化为采购实践。第三十条规定对于重大、复杂的采购项目，采购人应当开展需求调查，确保采购需求符合政策要求。第三十四条要求采购人在编制采购文件时，应当落实政府采购政策。结合修订草案建立的全过程管理机制，政府采购政策功能实现从预算编制、需求确定、采购实施到合同履约、验收评价的完整落实链条。

四是政策功能主体责任更加清晰。修订草案通过多个条款的协同设计，明确了落实政府采购政策功能的主体是谁、责任如何落地。其中，第十四条明确规定“采购人对采购活动负有主体责任”，这一规定意味着采购人作为“第一责任人”，必须将政策功能贯穿于采购活动的始终。第十五条要求采购人建立健全内部控制制度，从组织架构上为政策功能的落实提供制度保障。第七十七条规定政府采购监督管理部门应当加强对政府采购政策执行情况的监督。第八十七条把未落实政府采购政策列为独立违法情形，对采购人、责任人设置警告、处分、罚款等惩戒，解决以往政策落实“无追责、软约束”的难题。

相关建议

修订草案在强化政府采购政策功能方面迈出了重要步伐，但从更好发挥政策功能的目标出发，仍有若干制度问题值得进一步完善。

其一，推动政府采购法与招标投标法两法协调统一，消除工程领域政策功能落实的制度障碍。两法并立的格局，在工程采购领域形成了制度分割，成为政府采购政策功能在工程领域落实的重要障碍。两法在适用范围、采购程序、监管职责等方面的差异和冲突，使得政府采购在促进中小企业发展、支持科技创新、绿色采购等方面的政策目标难以有效延伸至工程采购领域。

从更好发挥政府采购政策功能的角度看，将使用财政性资金的工程采购纳入统一的政府采购法框架，是确保政策功能在工程领域有效落实的制度前提。建议在修法中明确两法协调统一的制度路径：在短期内，可在两法之间建立政策功能的衔接机制，确保工程采购领域同样落实促进中小企业发展、支持科技创新、绿色采购等政策目标；从长期看，应朝着制定统一的公共采购法的方向迈进。

推进需求管理与预算编审深度融合，从源头落实政策功能。政府采购政策功能的有效发挥，有赖于采购需求管理与预算编制、预算审核的深度融合。政策目标只有嵌入采购需求的确定和预算的安排之中，才能真正从源头落地。修订草案将采购需求管理前置到预算编制之后、采购实施之前，确立了需求管理的制度地位。然而，需求管理与预算编审之间的制度衔接仍有待加强。

其二，建议在修法中建立需求管理与预算编审的联动机制。将政府采购政策功能的要求嵌入采购需求的确定过程，使每一项采购需求都体现政策目标的导向；将政策功能的落实情况作为预算审核的重要内容，从预算编制环节保障政策功能的落地；建立采购需求、预算安排、政策目标三位一体的管理制度，从源头上保障政府采购政策功能的有效发挥。

政府采购既是规范财政支出管理的基础性制度，也是国家实施宏观调控的重要政策工具。此次修订草案将“强化政府采购政策功能作用”作为核心修改内容之一，通过提升政策功能定位、完善政策目标体系、明确落实机制、夯实主体责任等制度创新，为政府采购更好服务经济社会高质量发展奠定了坚实的法治基础。进一步扩大政府采购法适用范围、推动两法协调统一、推进需求管理与预算编审深度融合，将有助于在更大范围、更深层次上释放政府采购的政策功能潜力，使政府采购真正成为贯彻落实党和国家决策部署、服务经济社会高质量发展的有力制度工具。

（作者系中央财经大学财政税务学院教授）

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