全球贸易公共产品视角下中国政府采购本国产品政策的创新与贡献

【专家观点】

全球贸易公共产品视角下中国政府采购本国产品政策的创新与贡献

■ 赵勇

在全球多边贸易体制面临“供给不足”与“制度失衡”双重困境的当下，国务院办公厅于2025年9月30日发布的《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（以下简称《通知》），不仅是中国政府采购法律制度体系的一次重要完善，更成为全球贸易规则重塑进程中具有代表性的政策实践。作为深耕政府采购与国际贸易领域的研究者，笔者认为，《通知》的出台既回应了全球公共产品供应的现实难题，也为发展中国家提供了可借鉴的制度范本，其学术价值与实践意义值得深入剖析。

理论根基：全球公共产品理论与贸易体制再平衡的逻辑契合

理解《通知》的制度设计，需首先回归全球公共产品理论的分析框架。经济学家罗纳德·U·门多萨（Ronald U. Mendoza）在《多边贸易体制：为所有人共享的全球公共产品？》中深刻指出，国际贸易天然具有再分配效应——若仅追求市场自由开放而忽视收益分配的公平性，多边贸易体制的可持续性将无从谈起。真正有效的全球贸易体系，必须在效率导向的自由市场与公平导向的利益协调之间构建动态平衡机制。而这一机制的核心，在于通过合理的规则设计弥补全球公共产品的“供应缺口”。

从历史演进来看，政府采购领域的本国产品标准正是实现这一平衡的关键制度工具，其发展脉络清晰呈现出三代规则的迭代升级：第一代“原产地规则”以海关边境为界，仅关注产品“最后一地的实质性改变”。这在全球价值链简单、产品生产环节相对集中的时代，具有一定的合理性与较强的可操作性。第二代“成本比例规则”引入价值核算维度，通过设定本国成本占比门槛（如以色列《以色列产品优先条例》第一条规定的35%、《欧盟采购指令》2014/25/EU第85条在公用事业领域设定的50%）。这些做法旨在通过成本控制，促进本国产业发展，提高产品的国产化程度。然而，不同国家的产业结构和发展阶段各异，统一的成本占比标准难以适应复杂的产业现实。第三代“关键组件与工序规则”则进一步聚焦供应链安全，强调对核心环节的控制权。美国《国防联邦采购条例增补》（以下简称DFARS）中对特种金属（DFARS 225.7003）和关键商品（DFARS 252.225-7012）的国产化要求，便是典型例证。

《通知》的理论创新之处在于，它并未局限于单一规则的应用，而是通过“原产地+成本比例+关键组件”的三重标准集成，实现了对三代规则的融合与超越。这种设计既顺应了全球贸易分工深化、供应链技术复杂化的趋势，也体现了中国对全球公共产品理论的本土化实践。在保持市场开放效率的同时，通过精细化规则确保贸易收益的公平分配，为多边贸易体制的再平衡提供了理论落地的中国路径。

国际镜鉴：GPA框架下本国产品政策的既有实践与中国的政策定位

WTO《政府采购协定》（以下简称GPA）虽以促进政府采购市场开放为核心目标，但实践中，主要GPA参加方在规则框架内为本国产业构建合理保护屏障。梳理国际经验，不仅能清晰看到中国《通知》与国际惯例的契合性，更能凸显其开放兼容的政策定位。

美国作为合规保护主义的典型代表，构建了以法律为核心、价格工具与成分要求为支撑的严密体系。在法律层面，《购买美国产品法》（BAA）、《贝瑞修正案》和《特种金属限制法》形成覆盖全领域的保护网络。在价格评审环节，针对本国产品设置差异化价格评审优惠机制——美国联邦政府采购中，若外国产品报价最低，采购机构可依法对其加价20%（当美国国内竞标者为大企业时）、30%（当有美国中小企业参与时）甚至50%（国防部采购）后再进行比较。在成分标准上，除货架产品（COTS）外，制成品的国内组件成本占比需超过60%（计划2029年提升至75%），钢铁产品更是高达95%（FAR 25.101, 25.200）。

欧盟则侧重通过标准壁垒实现精准限制。一方面，在水、能源、运输和邮政服务等公用事业领域，明确赋予成员国成分拒绝权——可拒绝第三国产品价值占比超过50%的投标（Directive 2014/25/EU, Article 85）。另一方面，通过《外国补贴条例》（EU 2022/2560）强化源头管控，要求大型投标者申报所有超过400万欧元的外国财政资助，授权欧盟委员会对扭曲竞争的补贴行为开展调查并禁止授标。

其他经济体亦各具特色。以色列要求价值超过150万新谢克尔（约320万元人民币）的政府采购项目，中标外国供应商需将合同金额的35%通过本地分包、投资或技术转让返还给本土产业（《强制招标条例》第三章第5条）。韩国通过《中小企业制品购买促进法》和《软件产业促进法》，将大量低于GPA门槛的采购市场专门预留给本国中小企业。中国台湾地区则在GPA未涵盖的采购中，允许采购实体将最低报价优先授予本地成分达50%的企业，或给予不超过3%的价格优惠。

对比国际实践可见，中国《通知》中20%价格扣除的政策力度较为合适，既低于美国国防部50%的加价幅度，也低于欧盟部分领域的限制标准。这种定位并非被动跟随，而是基于中国作为发展中大国的现实国情——既要培育本国产品竞争力，又要维护政府采购市场的开放包容。

制度创新：《通知》的核心突破与学术价值

《通知》的出台，标志着中国政府采购领域的制度建设从“经验借鉴”迈向“自主创新”，其核心突破体现在四个维度，具有重要的学术与实践价值。

其一，三重标准的集成式创新。《通知》首次明确本国产品的三重认定条件：一是地理属性，要求产品在中国境内生产（原产地规则）；二是价值属性，规定中国境内生产组件成本占比需达到规定比例要求（成本比例规则）；三是关键属性，对特定产品要求关键组件在中国生产、关键工序在中国完成（关键组件规则）。这种“三步走”的认定框架，既解决了单一规则的局限性（如原产地规则无法反映价值链贡献、成本比例规则忽视供应链安全），又为未来基于大数据和供应链追溯技术的精细化管理预留了制度空间。从学术角度看，这种“多维度整合”的规则设计，丰富了政府采购领域本国产品标准的理论内涵，为全球相关规则的升级提供了新思路。

其二，差异化政策的精细化实践。《通知》采用分产品制定成本占比要求的做法，而非采取“一刀切”的统一标准。这一设计的学术逻辑在于，不同行业、不同产品的全球价值链布局存在显著差异。比如，电子信息产业的组件依赖度较高，而传统制造业的本土配套能力较强。若采用统一标准，可能导致政策效果偏离预期。这种精细化管理思路，为发展中国家制定符合自身产业结构的政府采购政策提供了可复制的范本。

其三，非歧视原则的公平性彰显。《通知》明确强调，国有企业、民营企业、外商投资企业等各类经营主体平等享受支持政策。这一规定与《中华人民共和国外商投资法》中内外资一致的原则一脉相承，是中国制度型开放的典型体现。从学术层面分析，这一设计打破了部分国家对“本国产品政策=保护本土企业”的认知误区，证明本国产品政策可与开放包容的市场环境兼容。通过平等对待各类主体，吸引全球优质生产要素在中国市场集成创新，既提升了本土产业的技术水平，又增强了政府采购市场的活力，实现了“保护”与“开放”的双赢。

其四，政策力度的科学性权衡。如前所述，《通知》规定的20%价格扣除优惠，相较于美国、欧盟等经济体的政策力度更为适中。从公共政策理论来看，这种适度性设计遵循了“成本—收益”的科学权衡，同时这一比例又不会过度扭曲市场价格信号，避免导致“劣币驱逐良币”的低效结果。

全球贡献：中国作为贸易规则公共产品提供者的角色升级

在全球贸易体制“制度失衡”（即发达国家主导规则制定、发展中国家利益诉求难以充分体现）的背景下，《通知》的意义已超越一国国内政策范畴，成为中国为完善全球贸易公共产品供应提供的“中国方案”，标志着中国在全球贸易治理中的角色从“规则接受者”向“规则贡献者”升级。

首先，为发展中国家提供可操作的规则范本。对于众多发展中国家而言，如何在融入全球价值链的同时维护自身产业安全与发展空间，是长期面临的难题。若过度开放政府采购市场，本国产品可能因竞争力不足被外国企业挤压，丧失发展机遇。若采取过度保护政策，又可能引发国际贸易争端，被排除在全球市场之外。《通知》提出的“原产地+成本比例+关键组件”渐进式、分产品标准体系，既遵循了国际惯例（如GPA的基本规则），又充分考虑了发展中国家的产业发展阶段，为其提供了一条“开放不盲目、保护不过度”的可行路径，弥补了现有多边贸易体制在公平性方面的“供应不足”。

其次，推动全球贸易规则向精细化、技术化升级。传统的政府采购规则多依赖定性化标准（如简单的原产地认定），易引发规则适用的争议与贸易摩擦。《通知》强调通过科学的成本核算（如分产品的成本占比标准）和未来的数据化监管实现政策目标，代表了全球贸易规则的发展方向，即从“模糊化、政治性”向“透明化、技术化”转型。这种转型有助于减少贸易摩擦中的主观因素，提升规则的可预期性与可操作性，为全球贸易公共产品的“质量升级”注入动力。

最后，践行“多元主体参与”的全球治理理念。《通知》中各类经营主体平等享受政策的规定，本质上是一种开放式创新的治理思路。具体而言，通过吸引全球优质生产要素参与中国市场的创新活动，推动本土企业与外资企业的技术合作与竞争，最终实现全球产业链的共同升级。从全球治理理论来看，这种“多元主体协同”的模式，打破了传统贸易规则制定中“国家中心主义”的局限，将企业、产业链等微观主体纳入规则设计的考量，为全球公共产品的“包容性供应”提供了新的治理思路。

结论：迈向更高水平的制度型开放与全球治理贡献

综上所述，《通知》的出台，是中国秉持“双循环”战略思维，对政府采购制度进行的一次重要现代化升级。从学术角度看，它以全球公共产品理论为根基，融合国际实践经验与中国本土国情，实现了本国产品标准的制度创新。从实践角度看，它既为本国产品提供了合理保护，又维护了政府采购市场的开放包容。从全球视角看，它为完善全球贸易公共产品供应、推动多边贸易体制再平衡贡献了中国智慧。

值得注意的是，《通知》的最终目的并非“保护落后”，而是通过适度的政策支持，培育能够参与更高水平国际竞争的先进生产力，构建更具韧性、更安全、更开放的经济体系。中国的实践证明，一个追求公平的贸易体制不仅不会阻碍全球化，反而能为其注入新的可持续性动力。

未来，中国应在多边框架（如GPA谈判、金砖国家合作机制等）下积极推广《通知》中的规则理念，推动各国政府采购标准的互认与协调。同时，持续完善《通知》的实施细则，如进一步细化分产品的成本占比标准，提升政策的可操作性。相信通过这些努力，中国将在全球贸易治理中发挥更重要的作用，为构建更加公平、包容、可持续的全球贸易体系贡献更大力量。

（作者系国际关系学院经济金融学院教授）

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