【十年•论法】统计数据“说”出法律实效

【十年•论法】

2012年,《政府采购法》步入实施后的第十个年头。

十年，对于这部法的贯彻和实施逐步由浅入深；十年，关于这部法的认识和思考历久弥新。

十年，这部法给政府采购实践带来了诸多改变，但同时也接受着实践的检验和砥砺。

任何一部法律都不可能生来尽善尽美；任何一部法律都需要在实践的动态调整中不断优化。因此，我们有进一步总结和探讨的理由，以放大其优点，改进其不足，填补其空白。

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统计数据“说”出法律实效

——《政府采购法》施行效果的经济学分析

章辉

我国《政府采购法》于2003年1月1日起施行，其立法宗旨体现在经济、社会和政治等多个层面。考察《政府采购法》施行以来，政府采购在经济、社会和政治等方面预期效果的实现程度，可以作为评判《政府采购法》的立法预期是否达到、政府采购是否在预期的轨道上运行、《政府采购法》是否存在自身局限性的重要依据。本文从经济学的视角，以2002-2009年我国政府采购的官方数据为依据，分别从规范政府采购行为、提高政府采购资金使用效益和推动政府采购市场健康发展等3个方面，具体分析《政府采购法》施行的效果。

规范政府采购行为的效果分析

《政府采购法》旨在规范的政府采购行为主要包括：政府采购预算、政府采购模式、政府采购方式和政府采购合同。

1.关于政府采购预算

《政府采购法》在预算编制及其程序和预算执行两个方面对政府采购预算进行了规范，涉及的相关条款有：负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总（第三十三条）；政府采购应当严格按照批准的预算执行（第六条）；采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金（第七十四条）。

为考察《政府采购法》在规范政府采购预算方面的效果，本文选取政府采购资金来源中预算内资金占比和政府采购合同金额中财政直接支付占比这两个指标。如表1所示，在2003-2009年，政府采购预算内资金比重总体处于不断提高的趋势，其中，2009年较2003年提高了10.14个百分点，较《政府采购法》施行的前一年2002年提高了8.07个百分点；而财政直接支付比重却没有表现出提高的趋势。在2003-2009年间，2009年财政直接支付比重最低，为35.25%。可见，就规范政府采购预算而言，《政府采购法》施行效果并不显著。

究其原因，笔者认为，一方面，《政府采购法》虽然提出“应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出”，但并没有对编制政府采购预算做出明确规定，也没有对所有政府采购资金必须纳入政府采购预算做出要求；另一方面，《政府采购法》中对于政府采购合同的资金支付方式没有做出规定。正是由于《政府采购法》在采购预算编制和预算执行这两方面的约束不明或缺位，导致其对规范政府采购预算的效果不显著。

2.关于政府采购模式

我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。《政府采购法》规定：纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购（第七条）；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购（第十八条）；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购（第十八条）。

《政府采购法》之所以对自行采购设置较高门槛，是因为集中采购（包括政府集中采购和部门集中采购）更有利于贯彻政府采购公开、透明的原则，更有利于发挥政府采购的规模效益，更有利于对政府采购过程的监控。在2002-2009年间，集中采购的比重在逐年提高，2009年达到86.97%，比《政府采购法》施行的前一年2002年提高了13.97个百分点，比《政府采购法》施行当年提高了8.17个百分点。进一步考察集中采购中的政府集中采购和部门集中采购占当年采购金额的比重，2009年与2003年相比，政府集中采购比重提高了7.11个百分点，部门集中采购比重提高了1.02个百分点。可见，集中采购比重的提高，主要来自政府集中采购比重的上升。此外，考察不同采购范围中分散采购金额占当年采购金额的比重，服务类分散采购比重最低，且各年份间较稳定（1%左右）；工程类分散采购比重最高，逐年下降幅度也最大（从2003年的11.25%下降到2009的6.52%）。

综合以上分析，《政府采购法》施行对于规范政府采购模式取得了较好的效果，尤其是在强化政府集中采购方面，成效尤为显著；但由于政府采购中规模较大的工程类招标投标项目并没有纳入《政府采购法》的约束范围，从而又限制了《政府采购法》规范政府采购模式效果的进一步发挥。

3.关于政府采购方式

在《政府采购法》规定的5种采购方式中，公开招标方式无论是在透明度上，还是在程序上，都是最富有竞争力的，也最能体现公开、公正和公平的原则，因此，公开招标方式的风险程度也最低。虽然《政府采购法》规定了每种采购方式的适用范围，但并非不可变通。在特殊情况下，变通政府采购方式正是提高采购资金使用效益和充分发挥政府采购功能的客观要求。但政府采购方式的可变通性也可能会为政府采购当事人谋取部门或个人利益打开方便之门。也正是为防范该类风险，《政府采购法》明确规定：公开招标应作为政府采购的主要采购方式（第二十六条）；采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购（第二十八条）。

为分析《政府采购法》在规范政府采购方式方面的施行效果，本文选取了公开招标比重和各类政府采购方式年度比重两个指标。在2002-2009年间，公开招标比重呈现不断提高的趋势，由2002年的48.04%提高到2009年的75.22%；其中，2009年公开招标比重比2003年提高了17.99个百分点。可见，就“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”而言，《政府采购法》施行效果显著。但考察政府采购方式各年度比重指标，在2003-2005年间，询价是仅次于公开招标的第二大采购方式，2006年以后，询价成为第三大采购方式；竞争性谈判在2006年以后取代了询价成为第二大采购方式；单一来源采购比重则在2008年以后超过邀请招标，成为第四大采购方式。结合不同政府采购方式的竞争强度和风险程度，一般而言，就竞争强度来说，公开招标竞争强度最大，接下来是邀请招标、竞争性谈判和询价，单一来源采购竞争强度最小；就风险程度而言，则刚好相反，单一来源采购风险程度最高，接下来是询价、竞争性谈判和邀请招标，风险程度最低的是公开招标。因此，在政府采购方式选择中，应严格控制风险程度高、竞争强度小的采购方式，尽可能选择风险程度低、竞争强度大的采购方式。由此可见，在政府采购方式选择方面，从严控风险、促进竞争考量，我国《政府采购法》的施行效果并不显著。

提高采购资金使用效益的效果分析

提高采购资金的使用效益，通常被认为是实施政府采购的主要目标之一，而用来反映政府采购资金使用效益的指标一般是政府采购资金节约率，以及与此相关的政府采购资金节约额。

在2003-2009年间，我国政府采购资金节约率除2006年较2005年回落外，其他年份均较上一年度有所提高。在《政府采购法》施行的最初7年间，政府采购资金平均节约率为11.08%，累计节约政府采购资金3586.1亿元。进一步分析不同政府采购范围的年度资金节约率（见表2），在2003-2006年间，服务类政府采购资金节约率最高，其次分别为工程类和货物类；在2007-2009年间，工程类政府采购资金节约率最高，其次分别为货物类和服务类；如果与《政府采购法》施行的前一年2002年比较，在2003-2009年的7年间，货物类政府采购资金节约率有2个年度高于2002年的水平，工程类政府采购资金节约率有4个年度高于2002年的水平，服务类政府采购资金节约率均低于2002年的水平。

综合以上分析，我国《政府采购法》施行对提高政府采购资金使用效益的总体效果较好，但对于服务类和货物类的政府采购，仍有待进一步贯彻《政府采购法》，通过发挥政府采购的规模效益，充分引入竞争机制，进一步提高政府采购资金的使用效益。

推动政府采购市场健康发展的效果分析

推动政府采购市场健康发展，是施行《政府采购法》在经济层面的另一个重要目标。为考察《政府采购法》的施行在推动政府采购市场健康发展方面的效果，本文选取市场规模、市场结构和市场开放等3个观测点。

1.政府采购的市场规模

在2003-2009年间，我国政府采购的市场规模从1659.4亿元增加到7413.2亿元，其中，2009年的政府采购规模是《政府采购法》施行前一年的7.34倍；政府采购金额占当年财政支出的比重，由2002年的4.58%提高到2009年的9.8%，提高了5.22个百分点。如果考察政府采购金额占当年财政支出比重的变化轨迹，在2006年以后，政府采购金额占当年财政支出的比重并未延续《政府采购法》施行初期的快速上升趋势，而是出现了下滑和基本停滞，以致2009年政府采购金额占当年财政支出的比重要低于2006年5.1个百分点。如果将我国的政府采购规模与其他国家相比，经合组织 （OECD）各级政府采购实体的采购支出占GDP的19.96%，非OECD国家的这一比例为14.48%，而我国政府采购支出在2009年仅为GDP的2.21%。

可见，无论是根据我国政府采购金额占当年财政支出比重的变化趋势，还是与其他国家相比，就扩大政府采购市场规模而言，我国《政府采购法》施行的效果并不显著。

2.政府采购的市场结构

政府采购的市场结构可以从政府采购范围和政府采购主体两方面考察。

从政府采购范围的划分看，随着工程类采购逐步纳入政府采购的管理范围，《政府采购法》施行初期的货物类采购占主体的格局已发生改变，并且在2006年，工程类采购比重已首次超过货物类采购比重；但服务类采购比重基本没有变化。这说明《政府采购法》的施行，虽然促进了政府采购范围的多元化，但在不同采购范围协调发展方面的效果不显著。

从政府采购主体的划分看，《政府采购法》施行以来，中央政府采购规模比重在逐年下降，由2003年的15.85%下降到2009年8.37%，比《政府采购法》施行的前一年降低了13.59个百分点。如果与OECD国家中央政府实体的采购支出约占政府采购总额的1/3相比，我国中央政府采购规模比重明显偏低。究其原因，笔者认为，一方面可能与我国自上而下的财政支出改革次序有关；另一方面，与我国财政体制关于中央与地方财政支出的责任划分有关。但就《政府采购法》的施行效果而言，其在推动地方政府采购实践方面效果显著。

3.政府采购的市场开放

政府采购的市场开放包括国内市场开放与国际市场开放。关于国内市场开放方面，《政府采购法》第五条规定：“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”。关于国际市场开放方面，《政府采购法》并没有积极应对的条款，而孤立的关于“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”（第十条）的规定，虽然含有保护民族产业的立法预期，却有可能不利于民族产业的发展壮大和分享国际政府采购市场的份额。

囿于现有公开数据的可得性，本文无法考察《政府采购法》施行对国内政府采购市场开放的效果；但根据我国政府采购中进口合同授予比重的部分数据分析（见表3），我国政府采购中进口合同授予的比重大体呈现下降的趋势，2009年比2003年降低了2.67个百分点，即使在进口合同授予比重最高的年份2003年，也仅为5.89%。比较不同采购范围，服务类政府采购进口合同授予比重最低。而根据OECD2002年关于政府采购市场及其开放规模的研究报告，1998年全球政府采购市场规模约为5.55万亿美元，其中向国际贸易开放的政府采购规模约2.08万亿美元，相当于全球GDP的7.1%、世界货物和服务贸易总额的30.1%。可见，我国《政府采购法》的施行在政府采购国际市场开放方面没有取得效果，同时也丧失了融入国际政府采购市场的巨大利益。实际上，《政府采购法》是在我国加入WTO之后施行的，我国政府在2001年入世时承诺：中国有意成为GPA协议的缔约方，在条件成熟时开放本国的政府采购市场。如此看来，在政府采购国际市场开放的条件准备方面，《政府采购法》的施行没有为我国加入GPA发挥应有的作用。(作者单位:上海金融学院财政系)