美国联邦政府绿色采购监管体制介绍（上）

【推动政采向“绿”而行】

美国联邦政府绿色采购监管体制介绍（上）

■ 赵勇

在对政府绿色采购的监管方面，美国联邦政府的三个分支各有分工。行政机构负责执行各项与采购相关的法律以及为采购中的拨款授权。同时，行政机构对各采购部门的项目及资金提出建议。立法分支主要通过法律、审批预算以及监督权影响政府绿色采购。司法分支调查及审查所有与政府绿色采购有关的法律案件，比如合同条款以及其他行政机构解决不了的争议。除此之外，美国联邦政府绿色采购还受到社会监督及举报人监督。

行政机构监管

美国行政机构主要通过两种方式对政府绿色采购进行管理和监督：一是通过颁布规章制度；二是通过监察长。

行政机构通过规章制度进行管理，主要体现在跨部门规章和部门规章。跨部门规章包括总统签发的总统令、总统管理与预算办公室发出的通知以及联邦采购政策办公室发出的政策函。跨部门规章是政府绿色采购行动的制度依据，适用范围包括行政机构的所有部门。部门规章依据法律或特定部门的政策或项目而制定。部门规章仅适用于一个或部分特定的部门。

根据1978年颁布的《监察长法》和2008年的《监察长改革法》，美国在行政机构中的以下部门设有监察长：教育部、能源部、卫生部、农业部、房屋和城市发展部、劳动部、交通部、老兵部、国土安全部、国防部、务院、商务部、内政部、司法部、财政部、国际开发总署、环保署、美国进出口银行、紧急措施署、总务管理局、国家航空航天局、核管理委员会、铁路退休委员会、人事管理办公室、小企业局及田纳西谷地管理局。

另外，在以下联邦政府拥有的机构和企业中也设有监察长：联邦存款保险公司、重组信托公司、中央情报局、社会保障管理局及邮政总局。

监察长拥有广泛的调查权，且其权力不受所属部门的影响。当监察长对于政府绿色采购的过程或结果有疑问时，可以开展调查。

立法分支监管

美国立法分支主要通过两种方式对政府绿色采购进行管理和监督：一是通过颁布法律；二是通过总审计长。

美国国会用于管理绿色采购的法律包括与环境保护相关的法律和与政府采购相关的法律、授权法、拨款法以及其他法律。美国国会通过其下属的委员会对特定事项进行调查或举行听证会。其中对政府采购影响较大的委员会主要有参议院政府事务委员会、众议院政府改革与监督委员会、参众两院都有的小企业委员会。另外，对于一些特定的采购或者部门，还有专门的委员会进行监督。例如，参议院的武器装备委员会以及众议院的国家安全委员会主要针对国防部门的采购，而两院的拨款委员会则经常对特定的采购政策进行审核。

总审计长是美国总审计局的最高首脑。目前，总审计长可以审计政府部门及承包商、处理授标争议以及其他与采购有关的争议、处理索赔、结算政府的财务账户以及指导行政机构的会计准则。

美国总审计局虽然不是法院，但对政府绿色采购争议的解决却具有较大的影响力。其裁决支持了采购机构或采购人将环境指标纳入采购评价的方法。例如，在“阳光儿童服务公司”一案中，美国总审计局支持采购人在授予合同时考虑供应商在环境管理方面的能力。

事实上，行政机构的合同官在采购中选择评价因素时拥有很大的自由裁量权。只要对政府有利，无论是否存在与采购需求相关的特定评价指标还是评价方案都是可以接受的。采购人必须保证这些指标对于满足采购人需求是重要的，并且可以用于区分供应商的报价书。

美国总审计局对政府绿色采购的监管还体现为其出具的相关审计报告和研究报告。这些报告会对行政机构的行为方式以及国会议员对于政府绿色采购行动的评价产生重大影响，而后者又会直接影响到有关政府绿色采购法律的建立、修改或废除。

司法分支监督

司法分支主要通过判例的形式对法律进行解释和细化。在美国这样的普通法国家，司法分支的判例所发挥的作用是巨大的。

在政府采购领域，美国最高法院于1831年和1832年裁决支持法律不禁止美国政府签订采购合同。在环境保护领域，关于州政府与联邦政府的权力边界一直是司法裁决的重点。例如，美国联邦最高法院裁定1990年《清洁空气法》赋予联邦政府的管理权凌驾于各州源于妨害原则的权力之上。

其他监督

——社会监督。在环境保护领域，公众对环境问题的关注以及环境利益的觉醒最初往往来自媒体、环保组织的宣传和报道。而美国联邦政府采购也一直是新闻媒体和一些民间组织关注的焦点。新闻媒体在政府采购中发挥着特殊的作用，经常以敏锐的嗅觉发现采购中的丑闻，从而引起美国国会的关注以及随后的立法活动。

——举报人监督。公共政策对环境质量的改善效果不仅取决于法律法规的内容，而且与这些法律法规是否得到了有力的贯彻有关。环境污染问题具有种类多、范围广、技术复杂、隐蔽性强等特点。由于行政资源和行政效率的限制，单靠政府部门执行法律法规并不能达到所期望的效果。公益诉讼以及与之关系密切的举报人监督制度能对政府监督的真空起到很好的补充作用。

公益诉讼起源于古罗马的法律制度，实质含义是“原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉”。一般认为，公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵害国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者责任的活动。

美国是现代公益诉讼制度的创始国，也是公益诉讼最为完善的国家。早在1799年，美国政府采购就有了向举报人提供奖金的第一例立法。在《美国宪法》生效后，美国国会迅速通过了大约10部涉及公益诉讼的法律。这是因为在建国初期，美国政府规模和执法能力相当有限，执法部门组织不健全，于是赋予普通公民民事执法权乃至刑事执法权，以补充政府执法力量上的不足。随着执行机构的逐步完善，政府逐步收回了所有的刑事执法权和大部分民事执法权。到目前为止，涉及公益诉讼的成文法中最重要的是《虚假申报法》。该法从建立到完善历经了三个阶段。

第一阶段。美国南北战争时期，在政府采购中出现了大量欺骗政府、贪污腐败的行为，如军火商向军队供应劣质服装、过期食品和有缺陷的武器等欺诈行为。为打击及防范欺诈政府的行为，美国国会于1863年颁布了《虚假申报法》，其中含有沿用至今的“举报人条款”。该制度允许知情人直接对有不实请求的法人或个人进行告发起诉，用经济手段鼓励私人或团体对政府采购中的欺诈等不良行为进行监督。该法成为美国公民提起反欺骗政府诉讼的法律依据，规定个人被允许提起诉讼。个人如果胜诉，则可以获得被告人返还的一半资金作为提起反欺骗政府诉讼的酬金。同时，该法对原告资格没有作出任何限制，任何人都可以依据自己获得的内部证据或者已经公开了的证据，对实施欺骗行为的个人提起公益诉讼。由于没有限制原告资格，一些人甚至利用已经公开的信息对过去已经处罚过的行为再次提起诉讼以获得酬金。因此，到了第二次世界大战期间，美国出现了严重的滥诉现象。

第二阶段。滥诉现象严重，直接导致了1943年《虚假申报法》的修订。随后，美国开始禁止公民完全依靠政府已经掌握的信息提起公益诉讼，并要求相关人向检察官提供的信息必须是政府尚未掌握的，同时将相关人分得罚款的比例从50%降低到25%。虽然此次修订成功阻止了滥诉现象的发生，但在实践中，检举人提交给检察官的信息也被当成政府已经掌握的信息，原告为此很难获得起诉资格，公益诉讼最后也就被搁置起来了。从1943年到1986年，美国公益诉讼的数量锐减，该法的效力也随之大大削减。在1986年《虚假申报法》修订之前，美国每年仅有几起举报人提起的诉讼。

第三阶段。随着美国联邦政府财政开支的不断增加，欺诈政府问题日益严重。于是，修订《虚假申报法》再一次被提上美国国会日程。1986年对该法的修订主要集中于废除对个人原告所作的限制性规定，降低原告的举证责任，加大对欺骗政府者的惩罚力度，提高对原告的奖励和保护。这次修订使得该机制重新应用到监督工作中。同时，大多数州也效仿制定了类似的法律。在修订后的5年内，举报人提起了350起诉讼，为美国政府挽回了2.6亿美元的损失。1989年，产业构造公司的前员工起诉该公司在与军队的轴承合同中多收了费用，从而成为第一位靠举报发家的百万富翁，而美国政府则获得了1430万美元的和解费。

经过了100多年的演变，公益诉讼及举报人监督制度在美国已经发展得较为成熟，并且该制度的适用范围已经超越了传统的国防领域、医疗保险领域，甚至开始扩展到美国金融行业。公益诉讼因其独特及完善的制度设计，激励美国民众成为“私人检察官”提起诉讼，从而弥补了传统刑法领域检察机关在发现和起诉此类腐败案件时的不足，成为预防、治理腐败和商业贿赂的有效监督机制。

（本文节选自《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》一书，本报获原作者授权发表）

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