浅析军队采购合同订立与履约风险

浅析军队采购合同订立与履约风险

■ 王锐 余亚成 黄迪 曹葆华

合同订立与履约是军队采购过程的重要环节，是采购单位、代理机构、供应商和监管部门共同面临的一个问题。在越来越重视全链条管理的当下，加强合同订立与履约管理，对于提高采购效率、降低采购风险、实现物有所值的目标具有重要意义。

存在的主要风险

采购合同是采购人和供应商出现纠纷时划分责任的主要依据，而合同履行是采购的末端环节，更是风险防范的关键环节。笔者认为，当前采购合同订立与履约过程中主要存在以下四个方面的风险。

——合同条款与采购结果脱节。一是合同拟制不够精细。鉴于代理机构分段管理的要求以及人员分工不同等，采购合同拟制人不能够完全了解采购需求，特别是不够了解招标文件和采购过程。这导致容易出现合同条款与采购结果脱节的问题，常表现为签订合同结果与投标文件不一致、合同千篇一律等。

二是合同条款不够规范。由于合同拟制人大多为非采购专业人员，仅凭经验积累拟制合同条款，导致存在相关条款不够规范、不够完善等情况。例如，合同条款与招标文件设定的合同条款以及中标文件的相关内容不一致等。

三是合同内容不够全面。合同条款应与招标文件、投标文件、评审报告、现场承诺等一脉相承。但由于合同拟制人未能参加前期采购活动等客观制约因素，往往出现合同条款与采购需求、招标文件、中标文件相关内容不够一致。特别是在现场评审承诺环节，如果记录不够详细，仅凭招标文件和评审报告，难以保证采购合同内容全面。

——合同签订与合同履行脱节。一是审批规定并未严格执行。虽然军队采购合同订立程序有明确规定，但在签订、履行和验收环节中仍存在不规范的问题。特别是在审批过程中，往往很长时间都无法完成审批，致使合同未按规定时间签订的情况屡有发生。

二是合同验收流于形式。由于采购单位缺少专业人员，且一般不去参加现场监督和评审，故对采购现场并不了解。若采购单位仅凭代理机构报送的合同条款文本来对接，恐很难理解采购合同的全部内容。特别是在合同验收环节，仍存在部分采购单位不能按合同规定逐项验收、未验收即支付合同款项、未按规定记录验收结果等问题。

三是行政干预合同履行。有时上级一句话，有的采购合同尚未签订但已经开始履行，存在补签合同的现象。也有的未按签订的合同条款履行，如实际合同款支付日期晚于合同约定日期、付款金额与合同约定不符、实际到货数量与合同约定不符等问题。

——合同履行与质量验收脱节。一是衔接不够及时。一项采购涉及的单位较多、环节比较复杂，但目前的交接制度还不够健全。有的代理机构将招标进行完、合同建议方案报送完就了事，对合同履行的后继服务不管不问。还有的私下变更合同内容，导致采购管理部门和财务部门对采购合同相关信息掌握不全面、不准确，难以厘清各方权责。

二是跟踪不够到位。有的采购单位因对中标结果不满意，故对验收工作漫不经心，对验收项目借故拖着不办，人为拉长验收周期。也有的采购单位在验收中实行差别待遇。此外，有些供应商对军队采购服务保障缺乏了解，售后服务意识极为淡薄，对采购单位提出的合理售后服务要求不理不睬。

三是验收不够细致。部分采购单位存在不按合同进行验收的情况，容易造成管理不规范，给不法分子有可乘之机。

——履约监管与采购服务脱节。一是监管制度不够细致。虽然军队采购规模逐年增加，但监督制约制度还不够健全，监管法规还缺乏具体的操作性内容，特别是对合同签订与履行的运用措施不够明确、不够具体。例如，部分采购单位未有效建立采购合同内控管理制度，特别是部分自行采购单位，往往合同签订人与验收人为同一人，导致监管缺位，容易滋生腐败。

二是监管范围不够全面。目前，相关法规对合同履行监管要求不够明确。例如，有的单位在接到验收任务后并未主动与监管部门联系，还有的全权委托给第三方机构。而监管不力可能会导致合同后期出现纠纷时相关方权益受损，也可能会出现游离于法律监管以外的不合法交易行为。

对策建议

当前，各级对军队采购活动基本偏重于过程管理，主要对采购预算、采购需求、采购过程和采购结果进行管理和约束，但对合同订立和履行的重视程度不够。笔者认为，合同订立和履行必须以质量为核心，加大对合同履行的全流程监督。

——建立质量终身负责制。采购质量终身负责机制是确保采购质量的重要手段。一要完善内控管理制度。根据现行法规对合同签订与履行的相关规定，细化内部采购管理制度，规范内部管理工作流程；合理设置工作岗位，明确岗位职责及分工；完善内部监督流程，明确履行监管责任的主体。通过上述措施，为合同流程和内容的规范性提供制度保障，形成采购合同管理闭环。

二要实行质量责任制度。把职能部门的任务界定清楚，并注意区分责任主体和量化评价标准，进行责任定位，使每个单位的“软任务”都变成“硬指标”。只有把责任压到具体的个人肩上，才能确保采购质量的落实。

三要完善验收流程制度。对采购业务的内部流程进行认真设计，建立规范的服务程序，并适时组成执法检查组，对采购验收环节进行检查，杜绝违规行为。财务部门要加大对货款集中支付的执行管理，对供应商货物质量有问题、服务不到位、验收手续不齐全的，可暂不予支付，直到问题解决。监管部门应加大对采购合同、质量验收和服务环节的监督管理，特别是重大项目服务的现场监督。采购部门可设立专门的机构，负责处理后续服务方面的咨询工作。

——严格合同内容设定。一是合同主体符合要求。严格根据招标文件、投标文件和评审结果设定合同内容，确保相关内容一致，特别要明确标注采购中的关键要素和重点环节。合同文本要规范全面、要素完整，并按规定程序和权限报批报备。

二是合同条款详尽可行。逐字逐句审查合同条款，做到表述明确无歧义，数字准确，责任清晰。尤其要重点审查是否有违反国家或军队法规制度之处，是否有可能危害部队安全、保密和形象的内容，是否妨碍社会公共利益等问题。此外，还要审查合同特殊条款约定，如遇有合同违约、暂停及终止退出的情况，各方所承担的责任等，将方方面面的因素考虑周全，防止发生合同纠纷。

三是合同流程规范有序。在合同起草、签订环节，应由相关负责人对合同内容的合理性、合同文本的规范性、合同要素的完整性进行核查。在合同文本拟定过程中，要组建涵盖法律、技术、财务等多领域专业人员的合同拟定团队。

——加强合同验收管理。一项采购从计划到供应，要经过许多环节和层次。这就要求对验收环节进行细化和量化，明确验收组成人员和权责划分。一是细化验收环节。采购单位应细化验收程序，实现对合同履行验收的全流程管理。在接到中标供应商交付验收申请后，制定交付验收方案，明确交付验收的时间、方式、程序和内容等。对于技术复杂的项目，可以根据需要组织首件或首批检验、出厂检验、到货检验、安装调试检验等验收。

二是撰写验收报告。验收后，要由权威部门出具详实的验收报告，包括采购当事人的基本信息、项目简介、项目执行情况、存在的问题、要求与建议、验收结论、验收小组成员签字、监督组人员的确认意见等内容。

三是跟踪合同履行。严格遵守合同内容和验收结果，特别是到货时间、质量和承诺等。若发生合同履行不到位、到货不及时、质量有问题等情况，要根据合同约定追责，提高合同的执行效率。若在合同履行过程中发现质量、进度、后续服务等存在异常情况，应由采购单位按照合同约定与供应商协商解决，明确限期整改措施。若遇到严重违约行为，应加强与主管部门的协调配合。若供应商确实无力履约，则按规定程序报请终止合同执行，避免损失扩大。

——抓好履约全流程监督。合同履行是采购活动的延伸，必须严格执行各项法规制度，督导各部门发挥职能作用，形成齐抓共管的合力。一是确立全程监管理念。采购单位相关人员应增强合同管理的风险防范意识。代理机构应特设部门或者安排专人负责合同管理。此外，还要重点关注合同履行先于签订、合同与实际采购割裂等问题。

二是严格执行合同验收。在合同履行过程中，相关人员要严格执行采购各类规章制度，并按照责任分工严肃认真地担负起采购合同签订与履约的监督、检查和管理职责。对于供应商偏离采购合同的情况，要及时指出并要求其整改。

三是实施动态监管。借助大数据等技术手段，对手续不完整、资料不齐全，以及合同标的品种、数量、价格等关键要素与采购结果、验收结论、实际交付不一致等情况，要严肃处理。通过自下至上的连带追责机制，促进采购合同签订与履行的规范有序。

（作者单位：联勤保障部队战勤部采购计划处、联勤保障部队第五采购服务站）

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