推进政府采购行政裁决需回答好四大问题

【业内观点】

推进政府采购行政裁决需回答好四大问题

■ 张泽明

近年来，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》）精神，财政部积极推进政府采购行政裁决示范点建设工作，成效显著。但政府采购行政裁决工作依然面临一些迫切需要有结论的问题。特别是在政府采购行政裁决试点范围继续扩大的背景下，对行之有效的政府采购行政裁决原则进行分析与确立，对仍旧存在不同意见的做法进行探讨，尤为必要。笔者认为，在政府采购行政裁决领域明确具体的政策目标与推进手段，要优先回答好四个问题。

统一的裁决规则如何确立

政府采购行政裁决是《意见》确定的行政裁决工作重点领域之一。为切实推动行政裁决制度体系的不断完善，《意见》提出了四项措施，其中之一就是适时推进行政裁决统一立法，以法律或者行政法规的形式对行政裁决制度的内涵外延、适用范围、裁决程序等进行规范。笔者认为，这必然要涉及包括政府采购领域在内的各种行政裁决规则的统一。

然而现实是，这种规则的统一可能不那么容易做到。行政裁决制度现散见于各单行法中，行政裁决的主体、程序和法律后果并不一致，缺乏统一规范的规定。比如，知识产权的行政裁决具体程序与政府采购的行政裁决就存在不小差异。

既然统一有困难，那么在推行政府采购行政裁决时，就不必为其他领域行政裁决的具体程序细节所桎梏。最终统一的行政裁决规则，只要保证在几个大方向上一致即可。政府采购领域的行政裁决，只要符合这几个大的原则，即可以保持与其他领域行政裁决规则的统一。

一是保持裁决主体的行政性。政府采购行政裁决必须保持主体是法律法规授权的行政机关，而不能是非行政机关的所谓第三方机构或者司法机构。这样一来，政府采购行政裁决的主体才能与作出民事仲裁的仲裁机构和受理民事诉讼案件的法院区分开来，政府采购行政裁决才能保持行政性。

二是保持裁决对象的特定性。政府采购行政裁决的受理范围，应该是与政府采购行政管理活动密切相关的民事纠纷，主要处理的是违反政府采购法律法规的行为。有关政府采购合同纠纷等一般民事争议，不应当属于行政裁决的受理范围，而应由法院或仲裁机构依照《中华人民共和国民法典》进行受理。

三是保持裁决结果具有非终局性。当事人对政府采购行政裁决结果不满意的，可依法向人民法院提起诉讼。

高效的裁决方式如何构建

政府采购行政裁决制度能否高效行使，是这项制度改革的重要意义所在。按照《意见》确定的大方向进行具体创新，既是根本，也是关键。

一是要加大信息技术在裁决工作中的应用。要充分利用新质生产力，加强线上裁决力度，推动逐步实现政府采购投诉网上受理和告知、裁决结果网上公示甚至网上听证等，最大限度地提高政府采购行政裁决的处置效率。

二是加强行政裁决调解工作。对于事实比较清楚且投诉双方诉求差异可控的项目，可以尝试改“刚性裁决”为“柔性调解”。通过投诉人与被投诉人双方面对面地表达诉求，政府采购裁决人“居中”调解的方式，最大限度地缩短行政裁决程序性处理时间，促使投诉达到实质性解决的目的。在裁决机构人员紧张的情况下，可以尝试引入专业的政府采购协会、招标采购协会等社会力量进行调解。各地也可以探索建立“一站式”的政府采购纠纷解决服务平台，使投诉双方少跑路乃至不跑路，通过平台线上或线下实质性化解矛盾。

三是充分调动裁决专业力量。在政府采购裁决人员选择上，可适时尝试多元化。除了裁决机构的专业人员外，可以建立裁决人才专家库，尝试引入高校研究人员、采购单位专业人员、集中采购机构人员、社会代理机构人员、律师（含公职律师）等。在充分保证公正性并确保外部引入的专业裁决人才符合利益回避原则的基础上，充实政府采购行政裁决的专业力量。

对于重大疑难案件，可以尝试引入技术调查官，对投诉涉及的专业技术难题，由技术调查官辅助裁决人员进行裁决。技术调查官的来源，既可以通过法院系统的技术调查官专家库共享，也可以根据具体情况由裁决机构自行选择。

四是建立裁决后续处置的高效衔接机制。通过建立政府采购裁决与行政复议、行政诉讼的衔接机制，提高裁决决定的“案卷化”程度，推动裁决材料在裁决机构、复议机构、法院之间充分共享，从而降低行政裁决与后续可能产生的行政复议、行政诉讼的制度衔接成本，发挥行政裁决高效处置案件的优势。

可信的裁决程序如何设定

可信的裁决程序，是政府采购行政裁决制度的生命。要充分保障当事人的权利，用可感知的裁决程序保证裁决过程公开、公平、公正。

一是推动裁决程序充分公开。从裁决案件受理登记到裁决进行，直至裁决结果告知送达等，每一环节及其时限等相关信息，应该及时在网上以适当形式公开，并接受当事人的问询。

二是确保裁决案件管辖与处置的权威性。笔者认为，既可以按照一级财政一级裁决机构的模式，逐级受理投诉，也可以在设区的市统一设置裁决机构，集中受理政府采购投诉。对于重大疑难案件，还可以适用提级受理。省级裁决机构可以对本辖区内裁决机构的裁决尺度进行监督指导，如通过发布典型裁决案例进行统一管理、抽查相关裁决案例是否规范适用等。此外，裁决案件的办理人员应随机产生，如通过信息系统随机选取受理人员、裁决人员与审查专家，最大限度地保证裁决处理的公正与权威。

三是培养专业的裁决人员。建立完善政府采购行政裁决人才使用激励机制，着力加大对裁决办案人员的倾斜力度，努力培养一批擅长办理政府采购行政裁决案件的专业人员。设立技术调查官和裁决人员专家库，充分发挥法律顾问、公职律师与相关专业协会的作用，使得裁决机构人员与以上专业力量相互吸收对方的专业优点，进一步提升行政裁决的办案质效。

四是裁决结果应充分体现责任相当原则。当前政府采购行政裁决的一个难题，是供应商投诉采购人被裁决驳回后，采购人由此产生的实际损失无法向供应商追偿的问题。政府采购行政裁决应当充分吸纳相关先进经验，在裁决结果中体现对采购人损失的赔偿。比如，采购人向供应商要求的赔偿范围，可以是其应对裁决的成本，包括合理的律师顾问费、专家鉴定费以及项目实施延误费等。同理，当供应商投诉采购人事项经裁决成立，供应商也可以要求采购人赔偿以上费用，以及方案制定、标书制作、交通等费用。若采购活动违法是由其他供应商所致，采购人可在赔偿后向其进行追偿。以上实际赔偿数额，裁决人可以应当事人诉求进行裁决，在裁决决定中充分维护当事人的合法权益。长此以往，政府采购行政裁决才能以其专业性赢得当事人以及法院对裁决结果的尊重，切实起到诉讼“分流阀”的作用。

五是推动裁决结果有力执行。政府采购行政裁决作为行政部门运用行政权力解决纠纷的活动，具备法律效力。当事人应当服从并履行生效的行政裁决决定。在作出行政裁决后的法定期限内，当事人既不申请复议又不提起诉讼，裁决决定即发生法律效力。政府采购纠纷当事人可视情况申请行政机关或法院强制执行。

权威的裁决机构如何设置

提到保持裁决机构的权威，可能会有人认为裁决机构必须独立设置。鉴于行政裁决是行政机关“居中”进行裁处的行为，独立的裁决机构确实可以实现“居中”裁决的政策目标。但即使独立设置机构，也无法回避一个问题，即行政裁决机构自身的采购纠纷要由谁裁决？这就好比法院产生的采购诉讼，也需要法院来审判一样。笔者认为，在精简行政机构的当下，只要有合理的回避机制，完全不必强求裁决机构须独立设置。

对此，可以参照《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA）有关审查机构独立性的规定。GPA参加方都应当建立或指定至少一个行政或司法机关，接受并审查供应商的投诉。该行政机关需要独立于采购实体（即采购人）即可。如果无法实现以上独立机关的设置，在非独立的审查机构对投诉进行初次审理后，供应商可以就初审决定继续向一个公正的行政或司法主管机关提起上诉，而该主管机关需要独立于被投诉的采购单位。

GPA还规定，如果审查机构不是法院，则审查机构的决定应当接受司法审查。如果审查机构本身具有完备严密的审查程序，且程序具有GPA规定的六大特点，则审查机构的决定可不必经司法审查。六大特点如下：一是采购实体应当以书面形式对质疑作出回应，并向审查机构披露相关文件；二是审查机构对投诉作出决定前，审查程序的参与者（以下简称参与者）应当有权得到听证机会；三是参与者应当有权委托代表出席或者请人陪同出席；四是参与者应当参与全部审查过程；五是参与者应当有权要求审查过程公开进行并邀请证人出席；六是审查机构应当及时且以书面的方式作出有关供应商投诉的决定或建议，并提供对每一项决定或建议的依据。

对比GPA关于独立审查机构的要求，可以发现我国现行财政部门受理政府采购行政裁决，只要能够实现对财政部门自身采购项目投诉的有效回避，且投诉人或采购人可就行政裁决决定进行诉讼，就已经完全满足GPA关于裁决机构独立设置的要求。

各地在政府采购行政裁决机构设置方面也有诸多实践经验。例如，内蒙古自治区财政厅在内部设立了具有独立法人资格的政府采购裁决服务中心；上海市财政局下设了监督检查局并加挂上海市政府采购行政裁决办公室牌子等。笔者认为，财政部门无论是内设直属裁决机构还是外设行政裁决部门，只要有完备的回避机制来回避其采购影响力，就可以达到独立、权威的政府采购行政裁决机构的标准。这样的机构设置经验应当适时固化下来，并成为通行规则。

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