羌建新：制度改革有赖于基础秩序建设

 当前政府采购领域出现的许多失范问题，与经济社会中大量广泛存在的失范问题一样，其根本的原因在于基础秩序存在严重缺失。

在中国市场经济的发展进程中，政府采购制度的建立，对于市场经济条件下政府行政和政府职能的转变，对于政府部门与市场部门之间关系的优化，发挥了不可替代的作用。从某种意义上说，政府采购制度的建立，实际上是政府部门与市场部门之间关系改革的一个重要突破口，政府采购制度的建立是推动市场经济改革的一个重要推动器。但作为一项具体的制度安排，政府采购制度同时又是更广泛的制度体系中的一个子系统，它的运行必然要受到作为整个制度体系中子系统的其他制度安排，特别是整个制度体系中的基础制度、基础秩序以及整个制度体系的制约。实际上，随着政府采购事业的不断推进，其他制度改革滞后、制度缺失对政府采购制度改革的制约越来越来大。当前政府采购领域发生的许多问题实际上正是这种深层次矛盾的具体体现。

在现实可以看到，一方面，政府采购相关的具体规则安排越来越细、越来越繁琐，针对某些失范采购行为的规则“补丁”越打越多，甚至为此不惜矫枉过正，而导致采购行为的僵硬、不便。另一方面，各种形式的失范采购行为仍然花样翻新、层出不穷，“豪华采购”、“天价采购”更是屡屡把政府采购推到社会公众舆论的风口浪尖。应该看到，政府采购面临的诸如此类的问题，固然与政府采购制度本身的不完善直接相关，但更重要和更深层的原因在于，政府采购制度与其他的相关制度安排之间存在着严重的脱节，特别是政府采购制度据以正常发挥作用的基础制度、基础秩序严重缺失。

因此，如果说早期的政府采购制度改革注重的是发挥其推动其他领域改革的突破口的作用，那么当改革进入深层次时，任何一个环节的改革都会“牵一发而动全身”，为解决政府采购中面临的许多深层次问题，今后的政府采购制度改革则应该更加注重它与其他领域改革的协调配合。为此需要更加注重政府采购制度改革的顶层设计，即在整体的改革框架下对政府采购制度改革进行前瞻性、全方位的考量，从而保障政府采购制度改革与其他相关制度改革的协调配合、整体推进，改变过去那种政府采购制度改革“单兵突进”、“孤军深入”，“橘生淮南为橘，橘生淮北为枳”的尴尬局面。

需要特别指出的是，为保障政府采购事业的健康发展，政府采购制度改革应特别重视政府采购的基础秩序建设。任何具体的制度安排要正常地运行，都需要有更基础的秩序作为前提。社会基础秩序的状况，直接影响着制度的有效性。一般地说，这样的基础秩序是相当稳定的，甚至常常具有超越时代的特征。具体的制度失效大体包括为两个方面的原因：一是制度设计和安排本身存在问题。二是制度运行的条件和基础出现问题。在某些情况下，制度失效，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。毋庸讳言，当前政府采购领域出现的许多失范问题，与当前经济社会中大量广泛存在的失范问题一样，其根本的原因在于经济社会生活的基础秩序存在严重缺失。因此，政府采购制度的深化改革、政府采购事业的健康发展必须依赖于社会基础秩序的重塑。

社会基础秩序主要是由成文或不成文的规则、正式或非正式的基础制度混合构成。按照新制度经济学的解释，制度可以分为正式规则和非正式规则两类。正式规则包括政治规则（即政治体制）、经济规则（即产权）和具体的单个合同等。 非正式规则包括社会习俗、习惯行为、道德规范、思想信仰和意识形态等。在现实中，由于巨大的交易成本的存在，制定得再详尽的正式规则，也不可能穷尽人们相互交往中的一切细节，只靠法庭和政府强制实施契约是不够的，剩下的部分就要留给舆论和良心去完成。在政府采购中，政府采购制度以及其他的正式制度安排，也必然会存在许多缺口和遗漏条款。因此，从这个意义上说，政府采购制度改革、政府采购的基础秩序重塑，应高度重视与市场经济体系相适应的社会规范、文化传统和价值体系等非正式规则的培养和发育。只有当主要非正式规则构成的社会基础秩序健康、茁壮时，政府采购中的“潜规则”才会无处藏身、销声匿迹。

从这个意义上说，新闻媒体在政府采购制度改革、政府采购基础制度完善、政府采购的基础秩序重塑中，肩负着重要的使命。新闻媒体除了为政府采购制度本身的改革与发展“鼓与呼”外，更重要的在于推动培养和发展良性的政府采购文化，从而推动良好的政府采购基础秩序建设，以更好促进中国政府采购事业的发展。(作者单位:国际关系学院公共市场与政府采购研究所)