框架协议与采购合同之争

【案例看台】

框架协议与采购合同之争

■ 韩桂树

案情回放

某采购人委托集中采购机构开展车辆维修框架协议采购，评审方法为质量优先法。经评审，E公司、H公司被推荐为第二包别的中标候选人，采购代理机构发布了入围结果公告。

在入围结果公告后，该项目投标人J公司提出质疑，反映E公司、H公司涉嫌提供虚假材料谋取中标，依据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第十九条：“入围供应商有下列情形之一，尚未签订框架协议的，取消其入围资格；已经签订框架协议的，解除与其签订的框架协议：（二）提供虚假材料谋取入围或者合同成交的”之规定，要求解除框架协议。征集人、集中采购机构在收到质疑函后组织了原评审委员会协助质疑处理，并在法定期限内书面答复J公司。J公司对答复不满意，向监管部门提起了投诉。经监管部门查实，E公司、H公司存在弄虚作假行为，鉴于E公司、H公司已签订框架协议，采购合同（车辆维修合同）已履行，依据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部94号令）第三十二条第一款第（四）项规定，作出处理决定：“政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼,由责任人承担赔偿责任。”事后，监管部门对E公司、H公司的违法行为进行了处理。

在上述案例中，是解除框架协议还是继续履行政府采购合同存在两种不同的观点：一是依据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第十九条规定，应当解除框架协议；二是政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼,由责任人承担赔偿责任。笔者赞成第二种观点，并尝试对上述问题进行探讨分析。

问题分析

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第十九条只是规定了“尚未签订框架协议的”和“已经签订框架协议的”两种情形，对签订框架协议后, 政府采购合同已经签订但尚未履行和政府采购合同已经履行如何处理并未规定，如投诉处理决定依据此条作出解除框架协议的决定，显然是适用法律错误，相反，《政府采购质疑和投诉办法》（财政部94号令，下同）第三十二条对4种不同情形作出了不同的、区别对待的规定，因此监管部门作出的处理决定是于法有据的。

2022年1月27日，财政部有关负责人就制定《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》答记者问中对“供应商对框架协议采购活动有异议的，如何救济？”的问题是这样回答的：“在框架协议采购的两阶段，供应商均可依法提出质疑和投诉。框架协议订立阶段，供应商如认为征集相关的文件、过程和入围结果使自己权益受损的，可依法向征集人提出质疑，对质疑答复不满意或征集人未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。合同授予阶段，供应商如认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受损的，可依法向采购人、采购代理机构提出质疑，对质疑答复不满意或采购人、采购代理机构未按时答复的，可依法向财政部门提出投诉。……质疑、投诉的具体要求按照政府采购法及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》等规定执行。”可见，框架协议采购的质疑、投诉分为框架协议订立、合同授予两个阶段，适用的程序法是《政府采购质疑和投诉办法》。本案在投诉处理时处于采购合同授予并已履约阶段，并非框架协议订立阶段，根据“程序先于实体原则”（笔者注：《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》为实体法），适用《政府采购质疑和投诉办法》并无不妥，如解除框架协议于法无据。

若采用第一种观点可能会产生以下法律问题，即框架协议解除效力是否涉及影响政府采购合同（车辆维修合同）？答案是否定的。因为框架协议的合同主体为征集人和入围供应商，而政府采购合同的合同主体为采购人（或服务对象）和入围供应商，各方均为民事主体，地位平等，依据合同相对性原则，框架协议的解除效力不必然涉及影响政府采购合同，如解除框架协议,那么可能会存在框架协议已经解除，政府采购合同依然有效的尴尬局面。

可能有人会疑惑，中标人存在违法行为（弄虚作假等），依然继续履约是否有违政府采购的公平正义？答案是否定的。笔者认为，一方面，立法者在立法时充分考虑到维护政府采购正常秩序的重要性、必要性，从提高采购效率、降低采购成本、维持社会稳定等方面权衡利弊，两害相衡取其轻,两利相权取其重，以牺牲较小的代价来取得更大的经济和社会效益，在行政法领域也有类似的“情势判决”的法理；另一方面，法律赋予了权益受损者救济渠道，其可以通过诉讼的方式主张违约或侵权损害赔偿责任，从立法层面上保障了当事人的合法权益。

（作者单位：安徽省合肥市财政局）

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