探究《政府采购法》吸收《招标投标法》的可行性

【探讨与争鸣】

探究《政府采购法》吸收《招标投标法》的可行性

■ 崔元良

在我国，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）都是重点维护国家和社会公共利益，保障公共领域项目建设，规范和指导我国项目交易的公平、公开和公正的法律。但一个领域存在两法并立、两套体系、多头监管的现象，使得业内对此争论不休。一部分人认为，在现行政治和经济管理制度体制下，轻言废除《招标投标法》并以《政府采购法》取而代之，是不恰当的。但也有一部分人指出，两法并存系我国公共采购交易领域立法的独创，且两法的立法宗旨和目的具有一致性，均属于公共采购法范畴，可将两法融合或两法合一。对此，本文试图通过不同的视角对两法作简要分析，进一步探究《政府采购法》吸收《招标投标法》的可行性。

从项目实施者（业主）视角进行分析

作为项目实施单位，项目实施者（业主）既要考虑加快项目执行进度、保障工程质量、提高项目效率，又要确保落实好“三重一大”（即重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）制度、履行好党风廉政建设“一岗双责”的要求。在实践中，工程项目的采购往往是预算单位十分重视而又谨慎实施的内容。有些单位甚至以本单位内控制度规定的5万元决策标准或“三重一大”规定的执行标准为限额，对超过5万元的一切工程项目委托代理机构进行招标投标，使得项目流程繁琐、执行缓慢，且因前期招标费用过大，造成工程建设费用被压缩、工程质量下降。

笔者调研发现，造成前述问题的原因除了部分单位过度谨慎之外，还有些从业人员为了刻意区分两法，按照“谁批复，谁负责”的原则，简单、机械地将两法与项目审批部门联系在一起，而忽视了法的本质、法的位阶和法的适用。他们认为，对于国家发展和改革委员会（以下简称发改委）批复的项目，无论项目内容、项目规模、投资金额、资金来源等是否符合相关规定，只要在本单位的内控制度限额标准以上，就会像前述列举的5万元的事例一样，按照《招标投标法》规定执行招标投标流程。对于财政部门批复的项目，则直接按照《政府采购法》等相关规定进行采购。

在笔者看来，大多数单位的内控制度限额标准远远低于《必须招标的工程项目规定》规定的必须招标的限额或者《政府集中采购目录及标准》的限额。如果按照审批单位的行政管理职责来设定两法的使用，则会违背项目投资的初衷和两法的立法目的。

实际上，《招标投标法》第二章至第四章为重点章节，是围绕公开招标和邀请招标的具体做法而展开的详细操作流程的规定。这些规定与《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》有异曲同工之处，甚至让人觉得是对《政府采购法》中公开招标和邀请招标两种采购方式的细化规定。换言之，这些规定形成实施条例足矣，无需上升至法律层面。因此，笔者建议，可以将《招标投标法》吸收至《政府采购法》后，以招标投标实施条例的形式加以规定即可。

从财政资金视角进行分析

其一，根据《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）对政府收入和支出的全口径预算要求，无论是发改委批复的项目还是财政部批复的项目，均需要按照《预算法》纳入年度预算，均属于财政性资金投资项目。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）指出，“《政府采购法》第二条所称的财政性资金是指纳入预算管理的资金。”由发改委对项目审批过程中实施的审批制和备案制的特点可知，发改委批复的财政性资金项目应该是预算内项目，也是预算管理的资金。

其二，无论是《中央预算单位政府集中采购目录及标准》，还是各省（市）印发的《政府集中采购目录及标准》，对于工程的分散采购中自行采购的单项或批量工程及相关货物和服务的限额都要比《必须招标的工程项目规定》的低。相较于多年不变、全国统一标准的《必须招标的工程项目规定》，财政部门起草的《政府集中采购目录及标准》对小型工程项目的采购指导更具时效性和地域性。

其三，依据《政府采购法实施条例》第七条规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”由此可见，《政府采购法》的使用范围要比《招标投标法》更宽泛。

因此，笔者认为，无论是发改委批复的工程项目还是财政部批复的工程项目，只要是各级国家机关、事业单位和团体组织承担的，使用财政资金的单项或批量合同金额在《必须招标的工程项目规定》的限额以下，在《政府集中采购目录及标准》采购限额以上的，都应按照《政府采购法》及其实施条例进行采购。

从公共资源交易中心视角进行分析

近年来，我国各地纷纷建立了公共资源交易中心（以下简称交易中心），对该地区的公共资源交易进行集中统一管理。公共资源交易通常是指涉及公共利益、公共安全的具有公有性、公益性的资源交易活动，涵盖工程建设项目招标投标、土地使用权出让、矿业权出让、国有产权交易、政府采购等活动。在实际的交易目录制定时，由于两法并立、两法差异，交易目录被分割成两部分，但笔者认为，这两部分的本质和内容其实相差甚微、大同小异。

然而，交易目录形式上的割裂，造成交易中心在专家库管理方面也因此存在差异。例如，同一个专家需要对以《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》为执行标准的专家库和以《政府集中采购目录及标准》为执行标准的专家库分别进行入库申请，导致其有两个不同的个人印章密钥，间接造成专家管理资源和费用的浪费。

因此，为了便于管理公共资源交易平台，满足符合各类公共资源的交易需求，有必要进行两法合一。

从工程项目视角进行分析

项目生命周期大致可以分为前期规划、可行性研究报告编制及审批（备案）、初步设计编制及审批、项目资金申请（备案）、投资预算下达、项目实施、单位工程验收、项目财务决算报告编制、项目审计、项目财务决算批复、项目预验收、项目验收和项目后评价等13个环节。项目的立项审批和项目实施只是其中的一部分。随着项目绩效的要求越来越高，项目效益和项目可持续发展的要求越来越明显，两法所表现的立法宗旨也越来越趋近。

为贯彻落实党中央、国务院关于过紧日子的要求，有必要严格规范项目管理审批流程，从项目立项源头来规范项目管理效益。笔者认为，对于小型维修项目或者少于1000万元的大型修缮，应由财政部门合理安排，避免项目安排中的小、乱、杂和重复。

此外，就项目全生命周期而言，做好项目实施的采购工作只是其中一环，加大后续项目绩效评价和项目可持续发展才是落实“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）、实现经济高质量的出发点和落脚点。因此，为减少资源浪费，优化法律结构，实现简政放权的目标，《政府采购法》吸收《招标投标法》是可行的，也是有益的。

综上所述，《政府采购法》在将《招标投标法》吸收整合后再修订，有利于规制招标投标行业存在的乱象和顽疾，明确政府部门的监督管理职责，强化各方主体责任，使法律规范的外在逻辑与内在价值相一致，最终实现招标投标行业的高质量和可持续发展。

（作者单位：西藏气象局机关服务中心）

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