借鉴CPTPP原产地规则制定“中国境内生产”的具体标准

【群策群力共解国货采购之题】

借鉴CPTPP原产地规则制定“中国境内生产”的具体标准

■ 徐致远 姚事汐

前不久，国务院印发了《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》（以下简称《意见》），其中提出要“保障外商投资企业依法参与政府采购活动。尽快出台相关政策措施，进一步明确‘中国境内生产’的具体标准”。

事实上，财政部在去年第二版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中就有对“中国境内生产”标准的相关规定，其中第二十三条提出“中国境内生产产品达到规定的附加值比例等条件的，应当在政府采购活动中享受评审优惠”。

笔者认为，明确“中国境内生产”标准，是有效发挥政府采购政策功能、吸引外商投资以及支持外商投资企业有序参与我国政府采购活动的重要举措。作为高标准自由贸易协定之一，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称CPTPP）代表了国际经贸规则的主流发展方向，其中的原产地规则具有较高的灵活性和可操作性，可以为我国制定政府采购领域“中国境内生产”标准提供有益借鉴。

宽松的原产地规则有助于区域内贸易和生产创造活动的开展

近年来，双边或多边自由贸易协定（Free Trade Agreement，以下简称FTA）快速兴起并在全球范围内蓬勃发展。原产地规则是指为确定货物原产地而制定的、由FTA各缔约方普遍接受的规则，是所有FTA不可或缺的重要组成部分。作为货物的“法定国籍”，原产地具有唯一性。即使货物经历了全球价值链的诸多环节，原产地也只能是一个国家（地区）。原产地规则有助于正确实施最惠国待遇和政府采购政策等；同时，国别贸易统计、关税征收、进口配额、“两反一保”等领域的具体操作也都以其为基本依据。

CPTPP是目前覆盖范围最广、开放程度最高的FTA之一，影响力巨大。CPTPP的原产地规则保持了现有大型区域贸易协定的高标准范式，并在此基础上进一步细化了区域价值成分标准的计算方法，对累积规则作出了创新。

CPTPP第三章为“原产地规则和原产地程序”。其中，第3.2条采取形式上的“三分法”来界定原产货物：一是在一个或多个缔约方领土内完全获得或生产的货物属于原产货物，如在缔约方相关领土内种植、培育、收获、采摘或收集的植物或植物产品等；二是完全在一个或多个缔约方领土内，仅使用原产材料生产的货物属于原产货物；三是完全在一个或多个缔约方领土内使用非原产材料生产的货物，需要根据其区域价值成分（Regional Value Content，以下简称RVC）判断是否属于原产货物。

关于RVC的计算，CPTPP第三章第3.5条提供了四种方法：一是价格法，主要根据特定非原产材料价格，公式为RVC=（货物价格-特定非原产材料价格）/货物价格×100%；二是扣减法，主要根据非原产材料价格，公式为RVC=（货物价格-非原产材料价格）/货物价格×100%；三是增值法，主要根据原产材料价格，公式为RVC=原产材料价格/货物价格×100%；四是净成本法，仅适用于汽车产品，公式为RVC=（净成本-非原产材料价格）/净成本×100%。

需要注意的是，CPTPP对各类货物没有设定一个统一的RVC数值作为认定原产货物的标准，而是对不同的计算方法赋予了不同的RVC数值要求。以HS编码为6702.10的商品为例，适用价格法时RVC应不低于55%，适用扣减法时RVC应不低于45%，适用增值法时RVC应不低于35%，三种计算方法满足其一就可认定为原产货物。

同时，CPTPP第3.10条规定了累积规则，以拓展原产货物的范围。所谓累积，可视为原产资格从上一缔约方传导至下一缔约方。第3.10条第2款规定，如一个或多个缔约方的原产货物或材料在另一缔约方领土内用于生产另一货物，则该货物或材料应被视为原产于该另一缔约方。该款属于传统累积规则，也称为“不完全累积”。在传统累积规则下，用以生产另一货物的货物或材料必须具备原产资格，才允许进行累积。例如，英国和澳大利亚都是CPTPP缔约方，若英国从澳大利亚进口原产于澳大利亚的牛奶用于生产奶粉，则牛奶视为原产于英国。

第3.10条第3款对累积规则作出了创造性规定，即在一个或多个缔约方领土内由一个或多个生产商使用非原产材料所从事的生产活动可计入该货物的原产成分，无论该生产活动是否足以赋予该材料本身原产地位。换言之，即使生产材料不具备原产货物资格，仍然允许其生产活动进行累积。这种累积规则更为宽松自由，属于“完全累积”。例如，阿根廷不是CPTPP缔约方，若澳大利亚从阿根廷进口原产于阿根廷的牛奶用于生产奶粉，英国再从澳大利亚进口奶粉用于生产饼干，则在澳大利亚发生的从牛奶到奶粉的增值部分，可以积累到英国饼干的原产成分计算中，牛奶的价值则不能计入。

国际社会普遍认为，原产地规则若过于严格，会产生较强的限制效应，从而构成非关税壁垒，不利于缔约方之间的贸易增长。因此，从鼓励区域贸易的角度出发，应当建立差别化、弹性化、包容性强且灵活的原产地规则。总体来看，CPTPP原产地规则较好地体现了这一要求。在区域价值成分计算方面，CPTPP提供了多元化的计算方法，且未对RVC设置统一标准，体现出其规则具有较大的弹性，对缔约方具有较强的包容性，有助于帮助各缔约方的货物获得原产资格。在累积规则方面，CPTPP允许对非原产材料的加工增值进行累积，实质上是鼓励协定区域内企业在本区域从事生产创造活动，有利于推动区域整体经济，特别是制造业、加工业的发展。

将制定“中国境内生产”标准与落实国家产业政策和外商投资政策相结合

关于境内生产标准，一般认为，境内生产产品的标准通常按照货物价值在本地增加的附加值比例来核定，且通常要求附加值比例在50%以上。笔者认为，若按照统一的附加值比例确定“中国境内生产”标准，可能缺乏区分梯度和灵活性，不利于充分发挥政府采购政策的引导功能。此外，《意见》提出，要“研究创新合作采购方式，通过首购订购等措施，支持外商投资企业在我国创新研发全球领先产品。”

有鉴于此，为推动落实国家产业政策、外商投资政策、鼓励创新政策等，笔者建议，借鉴CPTPP原产地规则及理念，在制定“中国境内生产”标准时，设置有梯度区分的境内附加值比例要求，同时对外商投资企业创新研发的技术领先产品，在确定境内附加值比例时给予额外支持。

具体来看，一是结合《产业结构调整指导目录》和《鼓励外商投资产业目录》，对不同类别的产品设置有梯度区分的境内增加值比例要求。

作为管理投资项目和制定实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据，《产业结构调整指导目录》和《鼓励外商投资产业目录》旨在实现产业结构的调整优化，引导重点行业发展和外商投资投向。其中，《产业结构调整指导目录》最新版为2019年版，由鼓励类、限制类和淘汰类三类组成，不属于以上三类且符合国家有关法律、法规和政策规定的为允许类，不列入目录。《鼓励外商投资产业目录》最新版为2020年版，包括全国鼓励外商投资产业目录、中西部地区外商投资优势产业目录两大部分，列入目录的外商投资项目，可以依照法律、行政法规或者国务院的规定享受税收、用地等优惠待遇。

笔者建议，在认定是否属于“中国境内生产”时，应当坚持宽严有别的原则，对于未列入《产业结构调整指导目录》和《鼓励外商投资产业目录》的产品，赋予一个中性的境内附加值比例要求；对于列入《产业结构调整指导目录》鼓励类和《鼓励外商投资产业目录》的产品，赋予相对较低的境内附加值比例要求；对于列入《产业结构调整指导目录》限制类和淘汰类的产品，赋予相对较高的境内附加值比例要求。

通过分类设置境内附加值比例要求，可以使符合我国产业政策和外商投资政策方向的产品更容易获得“中国境内生产”资格，从而满足《征求意见稿》的规定，在政府采购活动中享受评审优惠，同时还可以反过来推动产业政策和外商投资政策的落实。

二是对外商投资企业在我国创新研发的全球领先产品，通过设置支持性系数等方式，进一步降低其境内附加值比例要求，鼓励其在我国境内开展创新研发活动。

当前，高科技领域的国际竞争日益激烈，各国更加关注高新技术产业和制造业，纷纷把产业链供应链安全置于更加优先的位置，产业链供应链出现了本土化、区域化趋势，以CPTPP为代表的FTA也通过“完全积累”规则鼓励协定区域内企业在本区域从事生产创造活动。

可以说，发挥外资在产业链供应链中的积极作用，是提升产业链供应链韧性、推进高水平对外开放的有力举措。因此，笔者建议，可以通过外商投资企业申请或者我国相关政府部门主动发起的方式，由相关政府部门认定外商投资企业研发的某一产品是否属于全球领先产品。如果属于全球领先产品，则在其实际的境内附加值比例基础上，额外乘以一定的支持性系数，再判断其是否达到“中国境内生产”的境内附加值比例要求。

例如，假设某外商投资企业的产品在中国实际的境内附加值比例为40%，而国家规定“中国境内生产”的境内附加值比例要求为50%。在无支持性系数的情况下，这显然达不到“中国境内生产”标准，但如果该产品被认定为全球领先产品（假设可给予1.5倍的支持性系数），则在计算其境内附加值比例时，应为40%×1.5=60%，从而达到了50%的“中国境内生产”比例要求，故按照《征求意见稿》的规定可以在政府采购活动中享受评审优惠。

如此一来，这实质上是降低了外商投资企业相关产品获得“中国境内生产”资格以及参与政府采购活动的门槛，有利于吸引外商到我国投资高新技术产业、设立研发中心、创新研发全球领先产品等。

（作者单位分别为习近平经济思想研究中心、南京大学）

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