政府采购政策的功能界定

【专家观点】

政府采购政策的功能界定

■ 刘小川 唐东会

政府采购不仅是一项优化财政支出的重要手段，而且是财政政策的重要组成部分。在我国政治经济体制深化改革以及对外开放力度不断加强的大背景下，伴随着政府采购规模的增长，政府采购将会对我国的政治与经济运行产生深远的影响。因此，制定政府采购政策的关键是对政府采购政策的功能界定。只有明晰界定政府采购政策的辐射领域与范围，才能发挥出政府采购政策的最佳效应。

国内外政府采购实践的经验表明，政府采购政策功能的运行范围主要包括政治、经济及国际领域。

政治领域的政策功能

政府采购政策在保障国家安全、治理行政腐败和合理权益配置等政治领域具有较强的功能效应。

——保障国家安全。

国家安全问题在一定程度上取决于保障安全的物质基础，包括安全维护所需的必要物资和技术条件。在市场经济前提下，这些条件的满足主要是通过政府采购渠道获得的。“国家安全”是一项特殊的公共物品，具有品质的有效性和效用的内敛性，一方面需要通过对外的政府采购以寻觅其高性能产品，提高维护国家利益的安全系数；另一方面国家安全是内部事务，需要保护国内政府采购市场不外溢，使得国家安全的责任和权益高度一致。因此，我们可以通过制定开放与保护相结合的政府采购政策，鼓励采购部门采用公开招标的方式，择优购买维护国家安全的关键技术和高科技产品，而对有关军事设施和一般战略物资等的政府采购，可以采用定点采购与有限招标的政策，以保障国家安全构架的稳固。

——治理行政腐败。

行政腐败是制约我国政治经济体制改革的重大问题，治理行政腐败不仅需要运用党纪国法的严厉制裁，而且需要从经济源头上加以杜绝。大量的案例表明，在政府购买过程中的钱权交易是滋生行政腐败的主要形式。因此，在实现政府采购市场制度化与公开化的基础上，通过政府采购政策，可以促进政府采购主体的行为规范，及时有效地铲除行政腐败的“幼苗”。杜绝行政腐败的政策宗旨：明晰和公开政府采购的程序与方法，使得政府采购的运行始终处于“阳光”之下。

行政腐败包括谋取个人利益的职务腐败、维护利益集团的机构腐败以及保护地方利益的组织腐败等。防范职务腐败，可以采取两条政策线予以控制：一是根据职务的等级与性质，相应进行政府采购权限的划分；二是设立纵横向的职务监督网络，一方面通过行政授权以实施上下级间的职务监督，另一方面利用市场经济原则来实现政府采购主体间的业务监督。由于机构腐败不以追逐个人利益为目的，更具欺骗性，因此只有通过制定相应的政策措施，才能有效地治理政府采购的机构腐败问题。防范机构腐败的政策要旨：首先，要切断与政府采购有关的各利益集团的利益纽带关系，在公平、公正的原则下，规范他们的利益博弈关系；其次，要按照政府采购专业化的程序设置各采购机构的职能，不仅可以提高工作效率，而且还可以防止因权力过于集中而滋生出的利益截留现象。组织腐败是指地方或产业行政组织为了自身的利益，通过各种行政手段，将政府采购活动画地为牢，人为地形成生产要素最佳配置的流动性桎梏。但由于地方和产业发展的不均衡，适当的政府采购保护政策显然有利于区域经济的协调发展。因此，把握好有关政府采购的保护与开放的政策界限是防范组织腐败的基本宗旨。

——合理权益配置。

权益配置是否合理是我国经济与政治体制改革的核心问题，而政府部门的权益核心又主要取决于对相关的物资及资金的拥有权和处置权。显然，政府采购是经济与行政权益配置的物质主体，同时公正合理的权益配置必须置身于全民的监督之中。政府采购的权益大体包括政府采购计划权、政府采购资金使用权、政府采购招投标权、政府采购行政监督与稽查权等。政府采购权限的合理划分，有利于我国政府机构的职能定位和转变。政府采购活动的公开与透明，可以形成有效的社会监督体系，保证我国行政机构的高效运行。

经济领域的政策功能

一般而言，因为政府采购的数额十分巨大、品种十分繁杂，所以必然会对经济活动产生一定的影响。从宏观角度而言，这种影响主要涉及经济增长、经济结构和区域均衡等领域。如果我们制定一套合理的政府采购政策，那么对促进良性经济增长、优化经济结构以及调整区域均衡，必将产生积极的作用。

——经济增长。

根据国民经济发展的状况，在国家宏观经济政策的指导下，通过政府采购的总量调节，可以直接调升或调减其投资规模，还可以诱导社会性投资同方向、成比例地变化。由于政府采购的适度分权，因此就各级政府而言，在理论和实际上均存在对部门经济增长和区域经济增长的调节空间。在我国经济增长模式仍然是以投资推动为主导的背景下，随着政府采购规模的不断扩大，结合财政政策的导向，制定符合国情的政府采购政策，无疑可以增强政府对经济增长调控的有效性和操作性。

——经济结构。

政府采购不仅与经济总量有关联，而且会对经济结构产生影响，包括市场供求结构、产业结构以及分配结构等。根据宏观经济的走势，政府采购作为一项政策工具，政府完全可以利用其庞大的采购规模和采购网络，通过对政府采购的购买量调整，直接增加或减少社会需求总量，促进市场总供求的平衡。当市场总供给大于总需求时，可以扩大政府采购规模，提高市场总需求水平；反之，当市场总供给小于总需求时，政府则可以缩减政府采购规模，增强市场供给能力。

由于政府采购决策意志的高度集中性特点，政府自然成为消费市场的最大买家，因此，与国家产业政策主旨相一致的政府采购流向，必然能够影响国民经济的产业结构和产品结构。政府采购属于财政购买性支付，在解决收入分配瓶颈问题方面，虽然不如财政转移性支付所产生的效应来得直观，但可以产生效用集聚的作用，使得财政受益者得到必要的基本援助，能够较好地实现“物有所值”的目标。

——区域均衡。

树立科学发展观的重要理念之一是实现区域均衡。国内外的实践证明，单纯依靠自由市场机制，不仅不能消除地区发展差异，而且还可能扩大这一差距；凭借行政干预（如政府直接投资），投资效益低下和投资项目重构的制度性障碍不可能消除。将政府行为与市场工具相结合，可以较好地解决区域经济发展不均衡的问题。政府采购即是一项利用市场机制从事财政投资的手段，政府可以通过制定具有一定政策导向的政府采购政策，有意识地增加对经济落后地区的政府采购量，以刺激该地区的生产规模，带动该地区经济的整体提升，最终促进区域经济的均衡健康发展，并保证社会秩序的长久稳定。但在区域经济发展极不平衡的阶段，要防止地方政府采购政策的极端化倾向，即利用政府采购构筑地方保护的壁垒。

国际领域的政策功能

在我国，政府采购融入国际市场的进程正日益加快。这对于我国政府采购市场发展而言，既是机遇也是挑战。机遇体现在我们将面对巨大的国际政府采购市场，可以进一步拓展对外贸易的发展空间；挑战意味着我们将面临大批国外供应商涌入国内政府采购市场，增大国内企业的竞争压力。因此，我们需要制定一套激励国际市场开拓、适度国内市场保护的政府采购政策。当然在此过程中，主动参与国际间的政策沟通也是必不可少的。

——开拓国际市场。

国际政府采购市场包括国际组织和外国政府等市场。对于我国的供应商而言，在进入该市场的意识、组织以及方法等方面，亟待政府政策的辅导和帮助。树立企业参与国际政府采购市场的意识，一方面要帮助企业了解国内和国际政府采购的政策与制度；另一方面制定有关配套政策，鼓励企业积极主动地参与国际政府采购市场的竞争。开拓国际政府采购市场，不仅需要供应商的积极参与，而且需要高效的中介服务组织，通过制定相关的政府采购组织政策，力求形成专业化的分工协作机制，提高开发国际政府采购市场的效率。

——适度保护国内市场。

政府采购市场的适度保护是发展中国家在对外开放过程中的必要措施。根据世界贸易组织的规则，我国的进口关税水平，在今后若干年内将下降到极限，因此非关税保护将被逐步取而代之，其中政府采购即是重要的非关税壁垒之一。按照国际惯例，我们完全可以国家安全及经济欠发达为依据，制定一些具有保护性的政府采购政策及相关的国内配套政策（如类似美国的《购买本国产品法》）。在国际贸易中，这是保护本国政府采购市场的一个合理、合法的手段。

——协调国际经贸关系。

无论是大力发展政府采购的国际市场，还是适度保护政府采购的国内市场，均需要通过国际间的政府采购政策沟通与协调，否则，极易引发政府间的“贸易战”（与一般贸易相比较而言）。政府采购政策的国际协调可以从两个角度去考虑：一是围绕国际性政府采购规则的政策协调；二是以国内政府采购规则为中心的政策协调。前者的政策思路是：以既定的国际政府采购制度为核心，制定相应的国内政府采购政策与之相配合，形成良好的国际政府采购关系，当然前提是积极参与有关国际政府采购协议的双边和多边的政策磋商，形成对我国有利的国际政策环境。后者的政策思路是：以国内政府采购制度为中心，使国际政府采购的政策导向与之并轨；或者在相关领域内，形成不受国际政府采购规则制约、“以我为主”的市场空间。

（本文节选自《中国政府采购政策的思路与框架》一书，本报获原作者授权发表）

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