如何更好拓宽政府采购供应商的救济途径

【探讨与争鸣】

如何更好拓宽政府采购供应商的救济途径

■ 姜薇

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）已颁布20多年，见证着我国政府采购制度从青涩走向成熟。但随着政府采购规模的不断扩大，政府采购监督管理工作不断迎来新的挑战，尤其是当评审过程、评审结果被质疑投诉时，如何更好地保护政府采购当事人尤其是供应商的合法权益，减轻供应商的负担，拓宽供应商的救济途径，亦是亟待解决的问题之一。本文通过整理我国现行政府采购规则中对被侵害供应商实现救济的相关规定，对“重新开展采购活动”和“重新评审”两种方式进行比较，试图分析论述“重新评审”规则的可行性及优势，以便财政部门更好地发挥行政裁决和监督管理职责，保护供应商的合法权益，进一步优化营商环境。

供应商合法权益被侵害时的法律救济和处理困境

概括来说，侵害供应商合法权益的情况大多出现在评审过程中，部分采购人或代理机构出于种种目的对有较强竞争力的供应商实施不公正对待，以期实现非法目的。虽然法律已经规定了救济途径，赋予供应商依法提出质疑、投诉的权利，但现有的政策法规都不同程度地存在一些疏漏，无法全面保障供应商的权益。

——错误认定供应商资格。

当非采购人意向的供应商以优质的产品服务和最低的价格出现在评审环节时，少数采购人、代理机构或评审专家会在资格性审查上对供应商作出极为严苛的评审。比如，以供应商“信用中国”截图不完整、法定代表人签字盖章不清晰、授权书不明确等瑕疵作为无效投标的理由，认定供应商未按采购文件投标响应，不具备采购文件规定的资格要求，致使该供应商被认定为投标响应无效进而丧失中标或二轮报价的机会。又或者通过严格的资格性审查，减少合格供应商的数量，导致实质响应的供应商不足3家，进而废标重招，侵害最有希望中标的供应商的权益。

《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）明确规定，对采购过程或采购结果提出的质疑、投诉，如果质疑、投诉成立，当合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定；否则应当重新开展采购活动。

可评审一旦结束，因错误认定资格而投标响应无效的供应商就已经丧失了参与本次评审的资格。即使质疑、投诉成立，该供应商也不可能被确定为中标、成交供应商，这是因为其没有进入符合性审查和评分等环节。

笔者认为，缺少了“重新评审”这一救济路径，无论是另行确定供应商还是重新开展采购活动，原本有望中标的供应商都已成为“陪跑者”。即使重新开展采购活动，也要投入大量的时间和成本，甚至因标的的暴露丧失投标优势。可见缺少“重新评审”这一规定，会导致因错误认定资格而投标响应无效的供应商在参与投标的合法权益和期待利益无法得到保障。

——错误认定供应商评分。

除了错误认定资格，少数评审专家还有可能在采购人代表的授意下故意降低部分供应商的评分，以确保采购人意向的供应商能够中标成交。比如，对技术参数或服务内容作出错误的认定、减少业绩的数量计算等，使原本排名第一的供应商得分减少，从而丧失中标、成交的可能性。

如果供应商针对打分不公正提出的质疑、投诉成立，则按照94号令的相关规定，当合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商，即应当按纠正后的分数确定排名第一的供应商为成交供应商，否则责令重新开展采购活动。而如果发现在评审过程中出现了影响采购公正的违法违规行为的，则应按《政府采购法》第三十六条予以废标。

除了94号令规定的“另行确定”和“重新开展”两种方式外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十四条还提出了“重新评审”这一解决方案，即投标人对出现分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致、经评标委员会认定评分畸高或畸低情形提出质疑的，采购人或者采购代理机构可以组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，应当书面报告本级财政部门。

因为前述规定采用列举式的说明，所以“重新评审”的情形过少。而在实践中，更多的情况是评审错误，而这又不属于可以“重新评审”的四种情形范围。财政部门在处理投诉时仅针对投诉内容进行处理，加之专业所限，审查往往不涉及评审的全部内容，仅凭对投诉事项的审查而另行确定成交供应商往往会引发新的质疑与投诉，而评审错误又常伴有影响采购公正的违法违规行为这一情形，因此，无论是投诉裁决还是监督检查，财政部门也常因种种原因难以做出最准确的裁决，又因无法找到更恰当的法律依据，导致废标重新开展采购活动成为最保险的裁决。

“重新开展采购活动”的弊端

通过梳理现行法律规定和实践中出现的问题，笔者发现，救济供应商最常用的方法便是重新开展采购活动，而这种方法往往存在着一定弊端。

一是供应商丧失了本次中标、成交机会。被排斥或歧视的供应商往往是本次采购中最具竞争力的参与者，无论是被错误地认定为投标响应无效，还是因供应商数量不足3家废标，该供应商都会因此丧失此次参与的机会。即使后期提出的质疑、投诉成立，采购活动也无法回转至原评审环节，无效投标响应的供应商无法进入符合性审查和第二轮报价环节。即使重新开展采购活动，原先被侵害的供应商也可能因为在第一次竞争时暴露标的而不再享有优势。

二是期待利益的丧失。虽然现行法律法规赋予了供应商提起诉讼的权利，可责任人承担的赔偿责任并不包括期待利益。按照《中华人民共和国民法典》第五百八十四条规定，期待利益包括在合同履行后可以获得的利益、因违约而导致的现有财产的减损灭失和费用的支出，但对中标、成交希望最大的供应商来说，错误评审不仅会形成投标过程中的损失，而且还会导致其丧失本次项目盈利的机会，仅针对前期的支出费用要求追偿，客观上无法实现对供应商利益的最大保护。

三是可能导致供应商对政府采购制度丧失信心。如果无法有针对性地解决供应商的现实困境，以废标后重新开展采购活动作为折中的救济手段，则会导致供应商对政府采购制度丧失信心，进而造成监管部门公信力的下降。

“重新评审”的可能性

《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》规定，“评审结果汇总完成后，采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审，但资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评审委员会一致认定评分畸高或畸低的情形除外。出现上述除外情形的，评审委员会应当现场修改评审结果，并在评审报告中明确记载。”虽然该规定仅针对在评审过程中出现的情形，并不涉及在评审结束后的质疑、投诉环节，但对“资格性检查认定错误”可以进行重新评审的方式很有实践意义。如果在质疑、投诉环节可以更多地采用“重新评审”这一方法，可以让错失资格的供应商参与到原先的评审当中，就可以最大程度地保障供应商在本次评审中的优势。

要确保“重新评审”这一规则既保障供应商的合法权益，又实现公平公正，就需要明确“重新评审”的范围。因为现行法律法规采用的是列举式的表述，所以无法涵盖政府采购活动中纷繁复杂的情况。笔者认为，如果可以在法律法规中更多地增加“重新评审”机制，在质疑、投诉环节通过重新组织评审委员会对原投标响应文件进行再次审查，则能最大程度地节省时间、保障供应商每一次投标机会，解决质疑、投诉项目执行周期过长的困境，有效地提升供应商对政府采购制度的信心，进一步优化营商环境。

（作者单位：青海省财政厅采购监督管理处）

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