国际公共采购规则的可持续理念对完善我国采购制度的启示

【专家观点】

国际公共采购规则的可持续理念对完善我国采购制度的启示

■徐致远 姚事汐

2002年，联合国可持续发展首脑峰会提出了可持续公共采购（Sustainable Public Procurement）的概念，即公共部门在采购工程、货物和服务时，应在全生命周期内综合考虑采购活动对经济、社会和环境的影响，并通过设置支持自主创新、劳工保护、节能环保、中小企业发展等政策的评价标准，发挥公共采购的引导作用，促进经济社会发展和生态环境保护。近年来，随着各国公共采购规模的持续增高，国际组织和发达国家普遍将可持续理念引入公共采购活动中。2011年至2016年，被公认为四大国际公共采购规则的联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》、世界贸易组织《政府采购协定》（以下简称GPA）、欧盟“公共采购指令”体系和世界银行“采购规则”先后完成新一轮修订，修改重点之一就是更好地落实可持续理念，从程序上确保可持续理念贯穿于公共采购全过程，在内容上更加强调可持续理念中支持自主创新和中小企业发展的要求。

强化可持续理念在公共采购全过程的体现和落实

虽然可持续理念已被写入国际公共采购规则和一些国家的立法中，但有关要求还不够明确，从实际执行情况来看落实程度也参差不齐。为此，本轮国际公共采购规则修订特别注重将可持续理念明确、甚至强制性嵌入公共采购的各个环节，以便从程序上确保可持续理念的落实。

例如，新版联合国《公共示范采购法》第二十五条规定，在采购程序中任何考虑社会经济政策的，都应当由采购人对这些政策及其适用方式进行详细记录和说明。这一规定要求从采购需求描述、预算编制，到资格审查、评价标准，再到合同履行，都必须贯彻可持续理念。该法第三十条规定，若向某一供应商或承包商采购系实施本国社会经济政策所必需的，则在满足一定条件的情况下，采购人可以进行单一来源采购。该法第六十五条规定，采购人可以随时以为紧迫公共利益考虑为由，请求独立机构或法院授权其订立采购合同或框架协议。依据上述规定，若采购为实施本国社会经济政策所必需，或者涉及紧迫性的公共利益，可以简化采购程序，甚至可以直接订立采购合同。

再如，世界银行鼓励借款人将可持续理念纳入采购全过程，并在其“采购规则”中分阶段设计了可持续采购的实现路径。在编制采购文件阶段，要求借款人在标准设计中把确定的可持续性优先事项体现出来，对资格预审、技术规格等方面都可以制定可持续性要求。在选择供应商和授予合同阶段，要求借款人根据可持续标准确定最具优势的投标书或建议书并授予合同。在管理合同执行阶段，要求借款人制定全面的采购合同管理计划，通过管理合同执行确保按照约定实现可持续性优先事项。在合同实施后检查阶段，要求借款人检查交付情况，评估是否实现了可持续性成果和优先事项，并将项目检查结果和经验总结体现在任务报告文件中。此外，世界银行“采购规则”还规定，只要目标及方式与世界银行的核心采购原则一致，借款人就可以在采购过程中提出额外的可持续性要求。

突出公共采购支持自主创新和中小企业发展的功能

面对世界科技发展大势和日趋激烈的国际科技竞争，各国均将提高自主创新能力作为重要国家战略，充分发挥公共采购对科技创新的支持保障作用。为与此需求相适应，国际公共采购规则在可持续理念中将支持自主创新提到了更加突出的位置。同时从各国情况来看，企业特别是中小企业是创新的主体。因此，支持中小企业发展也成为了支持自主创新的题中之义。

例如，新版GPA第三条规定，对涉及国家安全、公共秩序安全、民众生命健康、知识产权保护等特殊领域采购不适用GPA规则。据此，中小企业被多个国家（地区）列入GPA开放清单的例外对象范围。针对中小企业科技创新的政府采购不受GPA规则的限制，采购人可通过降低采购标准、预留份额、采购优惠、合同分包等方式开展采购。新版欧盟“公共采购指令”为鼓励中小企业参与公共采购，要求采购人将大合同分割成多个部分，从而适应中小企业的参与能力。为确保制度落实，采购人甚至需要在采购文件中对为何没能将合同分割进行解释；一旦合同被分成多包招标，采购人还有权限制同一供应商成为多个包次的中标者。

再如，鼓励开展商业化前采购，以支持创新产品的研发。商业化前采购是指采购人根据特定需要，承诺以一定的价格和方式购买尚处于设计、研发、试用等创新链环节的产品或服务，如创新产品首购、订购、期货式采购、信用式采购、认证式采购、远期约定采购等。这种模式将采购程序由产品上市阶段提前到产品研发阶段，能够给创新产品的研发孵化提供有力的资金支持和市场保证。由于其对参与企业未设置限制性条件，所有企业拥有名义上平等的机会，因此符合GPA规则，美国、英国、加拿大等GPA成员国已广泛采用这一方式。新版欧盟“公共采购指令”提出“创新伙伴关系”的采购方式，实质上就是将研发程序与对研发结果的采购融合为一，鼓励采购人与供应商在共同研发产品方面建立合作关系，与其一同开发并持续购买创新产品或服务。采购人可以同时与一个或多个供应商建立“创新伙伴关系”，并分别执行项目研究与开发，以实现创新的最大化。

在我国采购制度中应进一步突出可持续理念

我国现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其配套规定对国际公共采购规则中的可持续理念有较多的体现。例如，《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”2006年，财政部出台了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》；随后，又出台了《政府采购促进中小企业发展管理办法》等规定。2022年7月，在向社会公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中，财政部明确将“维护国家安全、支持科技创新、支持绿色发展、维护弱势群体利益”等列入政府采购政策目标要求，并将“政府采购政策”作为独立的第三章。再看我国现行《中华人民共和国招标投标法》及其配套制度，其更多强调竞争规则的平等性，对发挥招标投标的政策引导作用及可持续理念涉及相对不多，但从其修订趋势来看，也愈加注重相关方面。例如，在2019年12月向社会公开征求意见的《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》中，鼓励招标人合理设置科技创新、节约能源资源、生态环保等要求和条件，倡导绿色采购。

与国际公共采购规则要求和一些发达国家的公共采购实践相比，我国招标投标及政府采购活动对可持续理念的贯彻尚有一定差距，如可持续采购的标准不够明确、指导和监督可持续采购实施的机制不够健全、可持续采购的意识尚未广泛形成，限制了公共采购政策功能的充分发挥。特别是在全球经济复苏乏力、核心技术“卡脖子”问题日益突出、部分中小企业获得订单难度加大的情况下，通过公共采购为自主创新和中小企业发展提供强大支持，显得尤为迫切。当前，我国招标投标和政府采购法律制度正在进行系统性修订。笔者建议，在立法中进一步吸收借鉴国际公共采购规则中的可持续理念，通过将可持续理念深植采购全过程，以“创新伙伴关系”支持创新产品研发，促进中小企业发展，构建可持续公共采购的法律基础，更好地发挥公共采购政策引导功能，推动我国经济社会高质量发展。

（作者单位分别是习近平经济思想研究中心、南京大学）

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