“报错”的行政证明属于虚假材料吗

【实务探讨】

“报错”的行政证明属于虚假材料吗

■ 赵路

近年来，提供虚假材料依然是供应商的“高发”违法行为，对于一些特殊情况，在司法实践中也很难辨别。下面这起案例值得引起关注，希望其能为业界提供一定参考。

行政机关出具材料错误引发质疑

2020年3月10日，采购人某县机关服务中心委托采购代理机构T公司，对某县人民政府政务中心食堂服务政府采购招标项目发布招标公告，项目需求为某县政务中心及周边各机关单位工作人员提供全年工作日的中餐就餐服务，采购方式为公开招标。对投标供应商资格要求满足政府采购法第二十二条的全部要求，且具有从事本项目的经营范围和能力，须具有食品经营许可证。存在被人民法院列入失信被执行人等不良信用记录的，不得推荐为中标候选供应商，不得确定为中标供应商。对资格审查采取后审方式。评审方法为综合评分法，评审因素包括服务方案、人员配备、投标人综合实力等9个方面，评分标准均设有对应分值。

2020年4月2日项目开标，报名参加该项目的投标供应商共4家，其中一家供应商因保证金汇兑错误而未通过资格审查，其余通过资格审查的3家供应商为A酒店、B公司和C酒店。经项目评标委员会评审推荐并经采购人确定，A酒店及B公司被确定为项目中标人。

2020年4月7日，作为投标人之一的C酒店向项目采购人某县机关服务中心提出质疑，认为A酒店在2018年和2019年两次被行政处罚，要求采购人到某县市场监管局进行核实。如果A酒店提供了虚假证明材料，就不具备中标资格，应当取消其中标资格。2020年4月16日，某县机关服务中心对质疑事项进行了核实，组织原评标委员会对该质疑事项进行了复议，复议结论是对A酒店投标人综合实力项下的原得分4分予以扣除，同时，对A酒店在原招标文件中提供的“无处罚”的证明材料是否属于虚假材料无法认定，回复中对是否应当取消A酒店中标资格未作处理。

2020年4月21日，C酒店对某县机关服务中心上述回复不服，向某县财政局提出投诉。某县财政局于当日受理后，向各方下发了C酒店投诉书副本，并在同年5月11日向某县市场监督管理局函询A酒店被行政处罚情况。某县市场监督管理局回复确认了A酒店在2018年、2019年内均因为食品安全问题被行政处罚的事实，A酒店负责人在接受某县财政局工作人员问话时亦认可酒店曾经被行政处罚。

2020年5月29日，某县财政局作出001号投诉处理决定，认定A酒店在明知受到两次行政处罚的情况下，仍然在投标文件中提供了由某县市场监管局出具的不实证明材料，以谋取中标，C酒店投诉事项成立。根据政府采购法第七十七条和《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十三条之规定，作出如下决定：A酒店中标无效，其中标资格有合格供应商的可以依次递补，无合格供应商的，采购单位可以重新组织招标。决定书同时告知各方不服处理决定的救济途径及期限。A酒店在收到001号投诉处理决定后，在规定的期限内向某县人民政府申请行政复议，要求撤销001号投诉处理决定并决定A酒店中标有效；确认复评中标结果有效，责令某县机关服务中心与A酒店签订采购合同。某县人民政府在履行受理、告知等程序后，于2020年9月1日作出7号行政复议决定书，认为原处理决定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，依据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，决定维持某县财政局作出的001号投诉处理决定。A酒店仍然不服，将某县财政局诉至法院。

A酒店主张投诉处理决定认定其提供虚假材料谋取中标系事实认定错误。理由有两方面。其一，A酒店提供案涉证明，没有陈述处罚，是为了响应招标文件，A酒店对投标文件加盖印章并非对案涉证明进行保证认可。招标文件评分细则规定：“投标人在近5年内没有因违法违规被县级或县级以上市场监管部门处罚的得4分，有1个处罚扣2分，4分扣完为止（提供县级或县级以上市场监管部门出具相关证明）。本项满分4分。”招标文件没有要求投标人对处罚作出陈述，也没有要求对证明材料的内容进行甄别分析。所以案涉证明是A酒店按照招标文件进行的有效投标响应，而不是A酒店主观上特意额外谋求出具证明。所以A酒店必须响应招标文件并按照其规定的格式编制标书，无法陈述受到处罚的情况。A酒店响应招标文件在投标文件盖章，不是对案涉证明进行保证认可，A酒店作为个体工商户也不能对由某县市场监督管理局出具证明进行保证和认可。某县市场监督管理局在具体行政行为中，对A酒店的处罚为何未被查出而仍出具没有被处罚的证明，A酒店不知情。

其二，案涉证明材料真实、来源合法，作为行政相对人的A酒店无法左右行政机关具体行政行为的内容。某县市场监督管理局出具证明是作为行政机关的市场监管部门的职责所在，是具体行政行为，而任何一个具体行政行为的作出，都是有事实和法律依据的，有其自己的行为标准尺度，并受法律保护和规制，不受任何其他单位和个人影响，且对该具体行政行为独立承担责任。2020年3月12日，某县市场监督管理局出具证明，“A酒店从开业以来没有因违法违规被市场监管局处罚，具体内容见国家企业信用信息公示系统网站”。2020年4月15日，该局出具函复，“A酒店从开业以来没有因违法违规被市场监管局处罚内容有误，不准确”。从证明和复函的材料看，不论从主体和程序、形式和内容表述上，还是从履职尽责和主动纠错行为上，某县市场监督管理局出具证明和复函都是真实存在的，都是履职的具体行政行为，不受A酒店等主观支配或影响。从另一个角度也说明，A酒店无法左右某县市场监督管理局具体行政行为的内容。所谓“提供虚假材料”就是故意捏造、伪造、变造客观上根本就不存在的材料。本案证明材料是行政机关根据招标文件的要求出具，来源合法，A酒店没有捏造、伪造和变造的行为。

法院经调查认为，某县财政局作出的001号投诉处理决定及被某县人民政府作出的7号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。A酒店的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。判决驳回原告A酒店的诉讼请求。

虚假材料不限于捏造、伪造、变造行为

本案的主要争议焦点在于能否认定原告A酒店在投标时提供了虚假材料。

A酒店主张提供虚假材料仅指故意捏造、伪造、变造客观上根本就不存在的材料。本案“无处罚”证明材料是行政机关根据招标文件的要求出具，是根据招标文件的要求所作出的有效投标响应，而不是A酒店主观上特意额外谋求出具证明，来源合法，A酒店没有捏造、伪造和变造的行为，不能认定其提供了虚假材料。

法院就供应商提供虚假材料的事实认定以及相关法律适用，提出了两方面的分析意见。

在事实认定方面，法院认为：虽然原告A酒店在参与投标时提交的“无处罚”证明材料是根据招标文件的要求且由行政机关出具，但该证明材料系由A酒店从行政机关处获得后作为投标材料的组成部分予以提交，且A酒店在提交时明知该证明材料有虚假内容。因此，A酒店辩称其未提供虚假材料的辩解与事实明显不符。001号投诉处理决定认定A酒店在投标时提供了虚假材料，该认定事实正确。

在法律适用方面，法院认为，从政府采购法第七十七条第一款第一项规定的文义来说，应包含两层意思：一是供应商客观上有提供虚假材料的行为，二是主观上提供材料存在谋取中标、成交的动机。在本案中，根据查明的事实，A酒店作为参与投标项目的供应商，未按照法律、法规及案涉项目的要求提交真实的材料，其提交内容不实证明的目的在主观上就是为了增大中标的可能性，以谋取不正当利益。因此001号投诉处理决定认定A酒店“提供了由某县市场监管局出具的不实证明材料，以谋取中标”认定事实清楚，并基于A酒店在投标过程中提供了内容虚假的材料，作出A酒店中标无效的处理决定，适用法律并无不当。

本案为供应商提供虚假材料谋取中标、成交的行为认定作出了更加完整的解释，对于质疑答复、投诉处理、监督检查等行为具有一定的借鉴意义。“供应商提供虚假材料”不仅局限于捏造、伪造和变造等无中生有的行为，而且也包含了供应商违反政府采购诚实信用原则、隐瞒事实、承诺或声明虚假内容，甚至在提供的证明材料中包含虚假内容等情况。相关部门应结合供应商提供虚假材料的客观行为和提供虚假材料存在谋取中标、成交的主观动机两个方面，来判断供应商是否构成提供虚假材料谋取中标、成交。

在本案中，供应商在投标文件中提供由行政机关出具的证明文件，行政机关出具的证明文件虽然具有较高的证明力，但当有证据推翻该证明文件内容的真实性时，该证明文件自然丧失相应的证明效力。供应商明知该证明文件内容包含虚假内容，仍然以谋求中标为目的，在投标文件中提供虚假的证明文件，结合客观行为和主观动机两方面，可以判断该行为确属政府采购法第七十七条第一款第一项规定的“提供虚假材料谋取中标”，供应商理应就该违法行为承担相应的法律后果。

（作者单位：北京盈科（沈阳）律师事务所）

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