探寻优化营商环境的方案和路径

【聚焦营商环境新指标】

探寻优化营商环境的方案和路径

——由世行营商环境新指标引发的思考

■ 蔡秀云 朱永兴

前不久，世界银行发布了新的营商环境评估体系，其中涉及不少政府采购的新指标。纵观这些新变化，笔者分析认为，由于政府采购会对私营部门的发展产生直接影响，因而在对私营部门发展的商业环境进行定量评估时，政府采购便成为评估的重点。要进一步优化营商环境，促进经济高质量发展，必然要求我们深入把握政府采购发展的新情况、新动向，细致总结政府采购实践发展的新思路、新方法，在重新认识政府采购中的价值、成本、中小企业政策、创新政策和竞争机制的基础上，探寻优化营商环境的方案和路径。

重新认识政府采购中的价值

不同于私营部门或者家庭的采购行为，政府采购不仅需要考虑财务价值，而且更需要关注对预算绩效和经济绩效的考核。政府采购所追求的价值可以概括为PBV，即预算绩效（Budget Performance）、经济效益（Economic Benefits）和会计价值（Accounting Value），其背后的逻辑是在对政府采购行为进行规划和评估时，如何在财政核算的绩效优先和会计核算的成本优先之间进行取舍的问题。

绩效优先遵循物有所值（Value for Money）原则，即成本收益原则，其中的成本是指采购物品在生命周期内发生的一切费用减去残值，而对收益的理解则存在分歧。欧美发达国家认为，收益是狭义概念，即资金的使用效率；发展中国家则认为，收益是广义概念，即资金使用效率之外的其他福利（如产业的发展、技术的提升）。因此，如何理解绩效优先和物有所值原则，应当落脚于政府的职能及其对政府采购行为的定位。

成本优先应当遵循最低标价原则，在此原则下需要重点关注政府采购活动中的低价恶性竞争问题，核心矛盾就是最低标价核算方法的设计。

经济效益是预算绩效和会计价值的权衡（Trade-off），遵循经济效益高于低价策略原则，强调预算绩效要优先于会计价值。在政府采购的理念宣传和实践中，应由单纯强调提高财政资金支出效率目标向财政支出的绩效管理转变。因此，在进行价值判断时，政府采购应当更加注重预算绩效、经济效益高于会计价值的原则。

具体而言，应当继续坚持和完善政府采购的绩效导向，综合运用低价优先的交易规则，研究适用最低价中标的采购场景和范围，按照高质量发展的工作要求，着力推进优质优价采购。

重新认识政府采购中的成本

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第二十一条规定，“采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本。”尽管全生命周期成本一词早已耳熟能详，也有采购人尝试将其引入项目实践中，但这是这一概念第一次出现在我国政府采购法律法规体系中。全生命周期成本概念最初是指产品在有效使用期间所发生的与该产品有关的所有成本，包括产品需求论证到开发研制、生产制造、采购使用、运行维护以及报废处理成本。

在政府采购中的全生命周期成本原则，需要从流程管理和成本定义两个角度来理解。前者可以理解为从需求管理、组织采购、合同履行、运行维护到产品报废处置（或采购服务到期）的全过程中所有支出费用的总和。其中，需求管理部分相对较为复杂，包括采购需求确定、采购实施计划编制、风险控制管理等流程。采购需求确定的流程又涵盖编报预算、开展需求调查、确定需求等环节。

而在政府采购的全生命周期成本组成中，显性的最高成本在于标的成本和运维成本。但如果前期需求调查工作做得不充分，就会导致采购需求和评审因素设置不完整、不合理，影响采购结果，进而影响合同履行、运行维护和最终报废等后续流程产生的成本。笔者认为，政府采购有较强的蝴蝶效应，因此，要控制政府采购全生命周期成本，最重要的环节在于前置环节，而不是显性成本最高的环节。

成本均不考虑时间成本，这是在政府采购项目全生命周期成本研究中值得注意的点。因为不同于经济领域，政府采购的成本主要考虑的是节约财政资金以实现物有所值的目标，所以在此过程中涉及的时间成本仅体现为工作效率，因而在实践中可能会出现利用项目需求中未提及的潜在需求漏洞低价谋取中标（或成交），之后通过抬高配件供应或维修服务价格的方式来谋取收益，从而导致采购人的项目成本大幅提高。

此外，与经济学不同，政府采购的全生命周期成本不考虑货币的时间价值，这与政府采购的价值判断使用的原则是一致的。无论是分析政府采购的价值还是成本，其落脚点都是节约财政资金、提高财政资金使用的绩效。从这一角度看，政府采购的价值考量和成本考量是一体两面的问题。

重新认识政府采购中的中小企业政策

保护和发展中小企业，既是国内外政府采购活动公认的原则之一，也是我国经济社会发展的一项基本制度。

以美国为例，美国政府要求其联邦采购办公室每年要设立一个各政府机构在采购中必须达到的小企业中标比例，而近年来这一比例通常在26%左右。除此以外，美国政府还会采取四项举措保护和发展中小企业：一是预留合同。规定一定数额的项目自动预留给小企业，或在任何采购方式下都仅允许小企业参与。二是价格优惠。在预留合同之外的小额项目中，小企业参与投标享受额外价格优惠，优惠幅度每年由商务部制订。三是合同分包。由于美国政府采购复杂程度越来越高，因此美国成立小企业局参与投标，并在中标后将合同分包给小企业。四是直接采购和强制分包。前者规定在一定数额以下的合同直接委托小企业承揽；后者要求对于一定规模的项目，成交供应商必须将其分包给小企业。

基于美国经验，我们可以在以下四个方面保护和发展中小企业：一是中小企业的认定。参考美国小企业的分类，除按照不同的行业由工业部门协同制定外，还有按照项目实行地、小企业的拥有者（如妇女、退伍老兵、残疾人）进行划分，这就使得中小企业参与原则与打破地域保护、社会发展目标等其他原则相结合，实现了“一石多鸟”。二是明确合同拆分的金额标准或比例。三是对参与分包的中小企业进行法律法规方面的合规性培训，从而提高企业的合规性水平，从源头上降低采购违规的发生概率。以北京市为例，北京市政府采购部门还可以利用自身的国际视野带动本地区企业熟悉国际政府采购的原则和法律法规，为其开拓海外市场奠定智力基础。四是切实保障款项支付。一方面，确保项目资金有保障。政府采购项目应严格按照批准的预算开展，杜绝无预算、超预算开展采购活动。另一方面，确保合同支付有保障。采购人应严格遵守相关规定，按时足额支付中小企业款项。鼓励采购人适当缩短对中小企业的支付期限，与中小企业在政府采购合同中约定预付款事项、提高预付款比例。

重新认识政府采购中的创新政策

保护和发展中小企业这一制度的本质是出于国家基本制度和战略需要，对特定利益群体采取优惠性和支持性举措的政策设计。

以北京市为例，既符合上述两点又具备探索条件的领域就是促进“专精特新”企业的参与。据工业和信息化部的数据显示，截至2022年5月，我国已有省级“专精特新”中小企业4.8万余家，入库企业11.7万家，还有三批共计4762 家国家级“专精特新”的“小巨人”企业和848家制造业单项冠军企业。

北京市作为我国的科技创新中心，且随着纾解非首都功能区政策的实施，北京市传统工业生产功能正在被弱化，因此，支持“专精特新”企业的发展更能发挥北京市利用政府采购促进我国经济实现高质量发展的积极作用。

笔者认为，在具体实施方案的选择上，可以对“专精特新”企业参与政府采购给予报价优惠；对一些政府采购项目实行合同预留（如美国不超过1万美元的小额政府采购合同给予小企业）；对重大建设工程项目实施合同拆分；对中标企业提供贷款担保；对研究开发合同，实施前期资金补助制度等。

重新认识政府采购中的竞争机制

促进政府采购活动中的竞争机制，可以从以下两方面入手：一是合同分包制度。科学的分包机制可以促进良性竞争，打破区域垄断以及保护壁垒，扶持中小企业；而不科学的分包机制则会引发政府采购活动争议情况的发生，影响采购活动的效率，增加采购成本甚至导致采购活动的中断。因此，需要结合对特殊企业的扶持政策，完善科学的合同分包机制。二是集中采购制度。深入开展集中采购机构竞争试点工作，研究集中采购机构竞争的激励和考核机制，打破集中采购机构业务范围主要按行政隶属关系划分的格局。

而想要科学实施以上制度就需要完善相应的基础设施。一方面，要培育高质量的担保市场。政府采购的生命线之一就是采购双方的信用，而企业的信用水平一直是制约其市场参与的重要因素之一。以北京市为例，它拥有丰富的人力资本积累和智力支持，可以为我国担保市场的发展与完善发挥积极作用。就政府采购而言，试点初期可以采取政府指定担保机构，最终再逐步走向市场配置。

另一方面，要完善政府采购电子化的相关法律法规和采购平台。在法律法规方面，可以在政府采购法中补充电子化采购方面的内容。比如，电子签章、电子认证等问题。在采购平台方面，虽然我国很多地方已进行了丰富的探索，浙江等地甚至已探索到集成和区域统一的阶段，但政府采购电子化平台并未摆脱分散化管理的窠臼，如政出多门、信息泛滥的问题尚未得到彻底解决。因此，笔者建议，为了实现数据集中、信息集中和管理统一，地方可以总结自身经验，配合相关部门建立全国统一的采购平台，集成相关网络、软件和配套硬件设施，形成政府采购电子化网络。

（作者分别为首都经济贸易大学财政税务学院教授、中国财政科学研究院博士研究生）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。