世行营商就绪评价指标对我国公共采购制度建设的启发

【聚焦营商环境新指标】

世行营商就绪评价指标对我国公共采购制度建设的启发

世界银行商业就绪度评价工作对公共采购制度的重视，为我们提供了重要的观察者视角，而这一观察对我国公共采购制度创新改革的借鉴价值，还需进一步挖掘和发现

■ 焦洪宝

2023年5月，世界银行公布了用于评估全球商业和投资环境的营商就绪（Business Ready，通常缩写为B-READY）评价体系的两份操作性手册文件，即B-READY Manual and Guide和B-READY Methodology Handbook。关于营商就绪的操作指南和整套实施方法手册的公布，意味着世界银行已停止两年的营商环境评价工作再次开启。此次公布的操作性文件将该项目重新命名为Business Ready，进一步彰显了这一评价体系是从市场经营者的立场出发，对所面临的商业运营环境的就绪度进行评估。

值得注意的是，此次操作性文件所给出的一级评价指标，仍然是世界银行于2022年12月暂时命名的宜商环境（Business Enabling Environment）项目概念说明文件中设置的10项指标。其中，第9项市场竞争指标，将公共采购法规质量、政府采购市场的进入等多项因素纳入评价体系。

与概念说明文件相比，此次公布的两份操作性文件在部分三级指标内容上还进行了调整。例如，在9.3项“有关实施促进市场竞争的关键服务的效率”之下的细分指标中，突出强调了电子化采购服务质量、公共采购规则运行效率等指标。

鉴于世界银行营商就绪评价指标的重要导向性影响，笔者认为，这对深化我国公共采购法律制度建设具有重要的启示意义。

公共采购评价在营商就绪评价体系中的权重

世界银行营商就绪评价体系中的一级指标有10项，分别是企业准入（Business Entry）、经营地点（Business Location）、公用事业连接（Utility Connections）、劳动力（Labor）、金融服务（Financial Services）、国际贸易（International Trade）、纳税（Taxation）、争端解决（Dispute Resolution）、市场竞争（Market Competition）和企业破产（Business Insolvency）。这些指标体系是按照企业的开业、运营、关闭全生命周期来设计的。每个一级指标再从监管框架、公共服务、整体效率方面设计3个二级指标。总体来看，这些指标涵盖了企业对各项市场生产要素的可得性、政府管理服务事项的可及性、市场竞争的公平性等整体外部营商环境要素的需求。而使用Business Ready来命名这一更新后的评价体系，也恰切地体现了企业对外部环境要素就绪程度的评价视角。

从营商就绪评价实施方法手册来看，整体评价体系设计为3000分，每项一级指标赋300分；每项一级指标再细分3个二级指标，各100分；每项二级指标再分为3个三级指标，分别占33.3分；在三级指标之下再细分子指标。公共采购法规质量是第9.1.3项三级指标，在整体评价体系中的赋分值为33.3分，约占1%的权重。另外，第9.3.3项三级指标公共采购规则运行效率也是完全与公共采购制度相关。对于第9.2.3项电子化采购服务质量，其大部分内容与公共采购有关。而第8项一级指标的争端解决，并不排除可能涉及与公共采购相关争议的解决。因此，从整体来看，有关公共采购制度及运行情况的评价在世界银行营商就绪评价体系中的占比应当在3%左右。

就我国的情况而言，对于世界银行营商就绪评价中的公共合同招标（Bidding for Public Contracts）即公共采购所包含的范围，并没有法律法规对其作出严格界定。因此，在通常情况下，我们认为这包括我国政府采购法所调整的政府采购，还至少可以考虑将招标投标法所规范的政府通过国有企业实施投资的依法必须招标的项目纳入。政府采购和依法必须招标项目为代表的其他公共采购，显然占据着我国统一大市场的头部区域。受公共采购制度影响，大量的国有企业、集团化规模企业提高合规意识，主动引用公共采购制度开展集约化、竞争性市场购买，进一步扩张了公共采购制度对整个商业要素交易市场的影响。

因为公共采购市场在整个市场交易中占有相当大的比重，对企业经营具有重要影响，所以公共采购制度在世界银行营商就绪评价体系中占据较大权重就不足为奇了。而如果进一步考虑在中国市场中运用公共采购制度所完成的交易量（尽管没有统计和对比，但这种交易量与其他经济体相比似乎更高），那么公共采购制度运行绩效所发挥的评价指标作用应当更大。

世界银行营商就绪评价指标涉及公共采购评价的主要内容

世界银行营商就绪评价指标有关公共采购评价的内容主要在第 9.1.3项、第9.2.3项和第9.3.3项中。

第9.1.3项公共采购法规质量主要从准入与竞争（Entry and Competition）、物有所值（Best Value for Money）、采购过程公平性（Fairness of the Procurement Process）、透明性（Transparency）四个子指标的维度进行观察。从其打分表提供的背景文件来看，其主要对照的是联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》（2011）、经济合作与发展组织竞争委员会《竞争与采购》（2011）、世界银行发展援助委员会《采购系统评估方法中的性别指南》（2022）、亚洲开发银行《电子政府采购指南手册》（2013）、欧洲复兴开发银行《进入公共部门市场的障碍》（2017）等国际组织、区域经济组织的规范性文件，以及有关学者例如安德森等著《确保公共采购市场的廉正和竞争：善治面临的双重挑战》（剑桥大学出版社2010年版）等公共采购领域的著作。

第9.2.3项电子采购服务质量指标细分为3个子类，分别是电子采购门户网站的开放访问和互动、透明度、采购程序的数据化。世界银行营商就绪评价体系认为，电子采购有可能节省时间，提高效率，帮助新公司获得市场，还能促进高质量的供应商进入市场。因此，该评价体系有关电子采购门户网站的开放访问和互动的内容包括：中央电子采购门户网站的可用性以及中央电子公共采购（电子采购）门户网站的运行情况、在数据门户网站上提供对机器可读合同数据的开放访问、在电子采购门户网站上收集参与投标的公司按性别分列的数据等。在透明度评价方面，该评价体系要求在电子采购门户网站上公布招标文件、合同授予结果及理由、采购合同及修订、可持续发展相关的生态标签、环保商品与服务的标准等内容。采购程序的数据化则强调电子采购门户网站能够以电子方式完成采购的全流程，除允许以电子方式报名、提交投标文件及投标保证金和履约保函外，还包括允许以电子方式签署合同，并具有合同管理和实施模块，允许以电子方式提交发票和接收付款等内容。世界银行营商就绪评价体系认为，数字技术通过提高采购的速度和质量、降低风险、加强创新，提供了竞争优势。它们还可以用于提高提供公共服务的质量和政府市场竞争的质量。公共采购服务进行在线支付的网络平台也提高了效率和成本效益。

在第9.3.3项公共采购规则运行效率部分，世界银行营商就绪评价体系认识到，在采购市场中，授予合同的漫长过程可能会阻碍市场主体的进入，并变相鼓励串通行为。在决定参与政府市场之前，公司可能会将准备投标的成本和投标程序的长度纳入其中。此外，延迟付款给公司带来了负外部性（如市场活动的中断以及对员工和供应商的延迟付款）。这可能会耗尽企业的流动性，且在信贷渠道有限的情况下，延迟付款最终可能迫使企业退出市场，对其供应商和客户产生额外的负面影响。因此，第9.3.3项公共采购规则运行效率部分又细分了5个指标，即授予公共合同的时间、收到付款和逾期付款违约金的时间、政府市场的进入、政府供应商中的性别差距、在参与投标时的行政要求中的性别差距。

营商就绪评价指标对我国公共采购制度建设的借鉴价值

将营商就绪评价指标所关注的公共采购制度的评价关注点，与我国政府采购法、招标投标法等有关公共采购法律制度的相关规定加以对照，以第9.1.3项公共采购法规质量的4个子指标（即准入与竞争、物有所值、采购过程公平性、透明性）及其细分指标为例，绝大部分指标都能找到明确的可对照的法律规定。例如，在公开和竞争性采购程序的广泛适用、为中小企业提供优惠、最具经济效益的评标标准、采购中标公示期、质疑投诉及上诉机制、招标文件及采购文件的公开等方面，我国法律法规可以全面满足评价指标导向的要求。

此外，营商就绪评价指标也提出了一些我们在日常工作中不太关注的评价指标点。例如，在标准招标文件中要列明性别平等条款等；在第9.3.3公共采购规则运行效率部分，涉及公共采购合同付款的时间问题。虽然我国有明确的政策文件要求政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%，质保金不超过3%，但在具体付款流程上，从具备付款条件到走完付款审批流程，再到供应商收到付款，如果按照评价指标要求以天数计算时间，那么在实践中不同采购人之间、不同采购项目之间的付款时间可能差异较大。

世界银行的愿景是消除极端贫困，以可持续的方式促进共同繁荣。由于各经济体之间存在差异、经济体内部地区发展不均衡的现状，很难有完全统一且具有普适性的营商就绪评价指标。但显然，世界银行推行商业就绪程度评价，不是要给成员一个简单的分值结论，而是要通过实施这一商业就绪度的评价项目，实现营商环境的持续、深度改善。以电子化采购的评价指标为例，对于一些政府电子基础设施较齐备的经济发达地区来说，它可能是适宜的，但对于一些落后地区（涉及需要通过社会经济调控政策扶持的中小微企业），这一要求可能会增加市场主体的成本负担，原因在于有些甚至都没有专业的负责电子化投标操作的工作人员。而在非电子化的公共采购程序中，其实可以采取恰当的法律措施，保障市场竞争的公开公平得到充分的落实。电子化本身不是目标，只是因为电子化带来的便利、效率及对监管有效性的提升，才使电子化采购的适用成为评价指标。

根据以往世界银行对相关营商环境评价的经验，此次营商就绪评价大概率会关注我国直辖市、省会城市、自治区首府，通过其公布的问卷、调查等方法实施评价。世界银行营商就绪评价指标体系表明了一种立场和导向，值得各经济体成员借鉴。营商就绪评价赋分点所显示的对公共采购制度发展的期许，充分表明了公共采购制度在改善营商环境、深度赋能经济社会高质量发展方面还有很大的提升空间，不容小觑。此外，世界银行商业就绪度评价工作对公共采购制度的重视，为我们提供了重要的观察者视角，而这一观察对我国公共采购制度创新改革的借鉴价值，还需进一步挖掘和发现。

（作者单位：天津外国语大学国际关系学院）

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