采购人应紧跟政策要求，下好先手棋

采购人应紧跟政策要求，下好先手棋

■ 李刚

在政府采购实践中，有些采购人常错误判定项目属性。以此前的一则处罚案件为例，某高校A、B区校内食堂厨房提升改造工程项目，预算金额283.31万元，属于与建筑工程“新建、改建、扩建”无关的项目，之后的更换设备兼伴随的设备安装，应适用政府采购法。同时，该项目达到政府采购招标数额标准，该项目本应定性为货物采购，采购人却参照工程招标数额标准选择了竞争性磋商采购方式，导致采购方式适用错误。

对于上述案件，采购人应引以为戒，严格根据法定的工程定义确定项目属性。这里要注意的是，关于工程定义，政府采购法和招标投标法存在分界不清、重叠的情况，政府采购法对工程的定义是：建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。政府采购法实施条例第七条和招标投标法实施条例第二条对工程的定义保持一致，即：建设工程包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。现行的政府采购工程以是否依法必须招标的标准为界，分别适用招标投标法和政府采购法，分别采用招标和非招标方式。那么，与“新、改、扩”无关且不属于依法必须招标的项目在定性上就存在盲区，需要采购人仔细斟酌，从法理和项目实际需要出发，确定采购属性。

《深化政府采购制度改革方案》的指导思想和基本原则是以强化采购人主体责任为核心，全面落实“谁采购、谁负责”的原则。面对类似上述案例的问题，明确采购人的职责权限、归口管理、预算管理和执行相衔接就显得尤为重要了。“预则立，立则行，行则达”，因此，在预算管理的源头——采购需求阶段，就应组织对采购项目进行全面布局及防控，确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理，对开展采购活动的时间安排、采购组织形式和委托代理安排、采购包划分与合同分包、供应商资格条件、采购方式、竞争范围和评审规则等进行统筹安排。

在当前的实务操作中，采购人面临两个层面的问题。一方面是法规层面的问题。政府采购法明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式，根据政府采购法第二十八条的规定，采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。也就是说，从政府采购法的层面，给予了采购人预算批复具体实施的权限。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七条规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”采购人可以在预算批复环节最大程度地满足采购需求，比如，基本支出的修缮和运维，以及可细分的专项项目，在立项批复环节，即可把握政府采购资金投入规模，在实施阶段也有调剂的余地。权利意味着责任，责任体现着担当，财政投入能否实现“物有所值”的采购目标，实现政府采购政策功能，优化政府采购营商环境，采购人的责任重大。

另一方面是机关事业单位特有的行政职能交错导致的归口管理难题，即多头管理。许多采购人依据《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及其他相关法规要求，按照从源头上预防腐败及分工制衡的原则，采用“管采分离”的运行模式，监管职责和采购职责由不同部门行使，实行政事分开、分事行权、分岗设权等内控和监督机制。建立形成了计财、采购、业务（业务职能主管部门）“三足鼎立”的内部政府采购业务分工。计财部门负责预算（立项及评审、批复）、支付及绩效考核（评估），采购部门负责具体采购流程，业务主管部门负责项目申请（需求）、执行、验收以及资产归档，多头管理易导致“九龙治水”的局面，每一环节的脱节，既易造成采购纠纷和诉讼，又严重影响政府采购执行效率。采购人内控管理机制的完善以及精细化管理水平的提高在很大程度上决定了项目的成败。

去年，财政部上线了中央预算管理一体化系统，按照统一的业务规范和技术标准，将预算编制、预算执行、决算和财务报告、单位核算、资产管理、债务管理等业务环节整体进行整合规范，通过嵌入系统的控制规则规范预算管理和硬化预算约束，为深化预算制度改革提供基础保障。从支出发力牵住了预算管理的牛鼻子，采购人所有需要预算安排的资金，都必须以预算项目形式纳入项目库，实施全生命周期管理，同时，入库项目必须要有明确的绩效目标，实现预算绩效管理常态化和规范化，并运用现代信息技术，将控制规则嵌入业务系统，形成顺向逐级控制和逆向实时反馈的完整管理闭环，全面强化预算约束，规范预算执行，及时掌握预算调整变更，实时监控预算执行。采购人应借此契机加快完善内控管理机制，管是目的，分是手段，“管采”务必形成合力，切实做到归口管理，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构和岗位之间沟通协调的工作机制，强化运行监督。既要分清角色、厘清职责、权责对等，准确定位，做到不越位、不失职，更要有所担当，在促进公平竞争、支持中小微企业发展、实施绿色采购保护环境、优化营商环境等方面认真落实采购人的主体责任。

政府采购涉及面广、政策性强、社会关注度高，工作千头万绪，但万变不离其宗的是政策导向。在新形势下，采购人如何紧跟政策，依法开展政府采购工作？结合实务，笔者认为应当把握以下三点，一是苦练内功，准确把握法规体系，提高业务能力；二是统筹规划，归口管理，做好预算管理和执行的衔接；三是完善内控管理机制，在预算管理一体化系统上线之际，借力发力，下好先手棋。

(作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）

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