构建跨区域跨部门的政府应急采购机制

【聚焦应急采购】

构建跨区域跨部门的政府应急采购机制

■ 黄民锦

党的二十大报告指出，要完善国家应急管理体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。笔者认为，构建跨行政区域和跨部门的政府应急采购机制，是有效防范和应对各类重大风险挑战的有效举措，是适应应急治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是构建政府应急采购制度的关键点和切入点。

构建跨区域和跨部门政府应急采购机制的必要性

“于安思危，于治忧乱。”应急物资和装备的采购是在应急管理体系中最为基础、最为关键的一环。伴随着社会流动和区域经济社会一体化进程的加快，各类传统与非传统风险增多，特别是安全生产、极端天气、公共卫生灾害、重大环境污染等突发事件频发，其影响范围之广、影响程度之深、情形之复杂多变前所未有，呈现出由点状、带状快速向面上扩散的态势，一个突发事件往往会引发一系列衍生事件，超越出单一行政区域的边界，从而引发区域性、全局性公共危机事件，处置难度大。若仅靠某一行政区域的应急力量和资源，则很难有效应对和化解。

就政府采购而言，常规性的采购适用于《中华人民共和国政府采购法》。管理模式和管理体制是以预算级次划分为中央、省、市、县、乡五级，这种管理体制基本可满足储备性物资需要。一旦发生重大或特别重大事故灾害，凭借储备的物资和装备，难以保证高质量完成各类应急处置任务。

笔者认为，目前集中统一、运转高效、跨行政区域和跨部门的政府应急采购机制尚未建立；相关法律法规仍处于空白和缺位状态；在面对“黑天鹅”“灰犀牛”等各类安全风险时，物资保障跟不上，供应及时性不够；区域性、部门间分割导致应急采购物资存在部分闲置、利用率不高等现象；采购信息整合与共享还相对滞后，难以遏制危机的蔓延。

而应急采购体系的建立，必须破除常规采购与应急采购之间的衔接障碍，在思路与理念、方法与手段、体制与机制等方面进行改革创新。笔者建议，要确立“大应急”理念，摆脱现行应急采购“刺激—反应”模式，建立以纵向（跨区域）采购为主，横向（跨部门）采购为辅，纵向采购与横向采购相结合，职能部门合作分工协作，上下协调联动，常规采购与应急采购转换顺畅的应急采购运行机制，实现常规采购和应急采购有序、高效协调转换。

当突发事件发生时，要依法做好常规采购管理向应急采购管理的切换工作。在突发事件处置完毕后，随着事态恢复正常，要适时完成从应急采购管理到常规采购管理的复归。确保在“想在先”上面掌握主动，在“做在前”方面打好主动仗，系统性地提升应急采购管理能力，优化应急采购治理效能。

明确跨区域和跨部门政府应急采购机制的支点

——以管理层级为“基”。

对应急采购分级管理、分类施策。根据突发事件的性质、类别、危害程度等划分为中央、省、市三大管理层次。中央政府负责防范化解全国性、全局性、系统性、跨省（区）突发事件风险的重大装备、重要物资采购；省一级政府主要防范化解本地区、区域性、局部性突发事件风险，其所需物资采购由省级财政负责组织；地区性、局部性突发事件以市一级政府及所属财政负责管理。

——以技术支撑为“要”。

丰富和创新智能化、数字化手段，推动大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术在应急采购中的应用与推广，推动线上与线下采购管理的无缝衔接。构建一体化应急采购管理信息平台，实现信息发布、合同签订履约、监督等环节的数字化，推动与应急部门平台的互联互通、信息共享。

——以采购项目为“根”。

笔者认为，常规采购是常态，而应急采购是例外。打破常规性采购以预算管理级次组织采购项目的惯性思维，聚集采购资源，聚合采购力量，实施联合采购。当突发事件发生时，将同一行政区域或不同部门的同一采购需求（采购标准相同或相似的采购项目）分类合并，捆绑打包由适宜层级采购主体统一组织采购。此举可克服小范围、小区域、单一部门的应急采购“小少弱散慢”的弊端，实现采购项目由小变大，采购力量由弱变强，议价能力由低变高，采购规模由小变大，进一步降低采购成本，减少采购时间，提高采购效率，形成采购规模效应。

——以制度建设为“本”。

目前来看，填补法律空白，弥补制度短板是当务之急。2020年，财政部先后印发了《关于疫情防控采购便利化的通知》和《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》两个应急式的规范性文件，其主要内容是对采购信息公开、简化采购程序作出要求，但对采购方式的适用、救济渠道与方式等核心问题和关键环节未予明确，且适用范围仅限于新冠疫情期间的采购。

笔者认为，在系统梳理现行应急采购制度规定的基础上，应研究构建我国应急采购法律法规体系，加快推进应急采购法治化进程。现阶段，应先提升应急采购的法律位阶。以新增法规的形式，构建应急采购采购政策可对接、采购程序可共行、采购规则可共依、采购结果可共用的新型联合采购机制，实现区域内、部门间应急采购制度的统一、规则的互通和执行的互助，提升同一区域内、不同部门之间应急采购的系统性、整体性和协调性。笔者建议，制定应急采购管理办法，明晰应急采购定义，明确跨行政区域和跨部门的政府应急采购机制要求，明确应急采购立法宗旨、应急采购管理体制、适用范围、规范对象、采购方式、信息发布、供应商维权途径、合同签订履约、监督检查、法律责任等内容，并以部门规章的形式颁布实施，使应急采购有法可依，有章可循，同时便于监督检查。

——以高效采购为“魂”。

迅速、便捷、高效是应急采购的生命线，也是跨区域和跨部门政府应急采购制度设计的出发点和落脚点。在适应应急采购的特殊性并确保信息公开的前提下，以最重要、最经济、最有效为目标，完善应急采购供应机制，尽可能简化采购流程，并借助云计算、大数据等技术工具，及时识别、判断采购需求、采购构成，统计采购数额，准确、高效地完成应急采购活动。

（作者系第五届全国预算与会计研究会个人理事）

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