调解在政府采购行政裁决中的地位及运用

【探讨与争鸣】

调解在政府采购行政裁决中的地位及运用

■ 叶军

财政部门从传统政府采购投诉处理到行政裁决的改革，有一个必然涉及的问题，即裁决机关在裁决过程中对于调解机制或手段的适用问题。关于传统的政府采购投诉处理能否适用调解这一话题，业内存在不同的看法。在改革后，裁决机关可以在裁决处理过程中对纠纷进行调解。笔者认为，通过调解这一手段来结束政府采购投诉纠纷，不仅是可行的，而且是必须的。本文试图讨论调解在政府采购行政裁决制度中应有的地位及运用问题。

在政府采购行政裁决中适用调解机制来解决纠纷是诉源治理的必然要求

调解作为纠纷的一种解决机制在我国可谓源远流长。中国古代就把调解作为解决各种纠纷的重要手段和机制，原因在于它符合“和为贵”“和为美”的儒家传统观念，与古代儒家所追求的“无讼”的社会状态相契合。

目前，我国不少领域都将调解作为解决纠纷的首选机制。调解手段的广泛运用有利于从源头上解决纠纷，其社会治理效果早已受到了国际广泛关注和认可，因而有“东方经验”“东方之花”的称誉。2021年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议，审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调源头防控，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。调解机制作为诉源治理的手段，在纠纷处理中的重要性进一步凸显。

作为当前正在推进的政府采购行政裁决改革，笔者认为，从理念上和行政裁决制度安排上明确调解在其中的重要地位，是当前倡导的诉源治理原则和精神的必然要求。政府采购行政裁决作为解决政府采购纠纷的准司法行政行为，引入调解原则及机制，较之单纯追求以裁决方式结案，更有利于从源头上解决纠纷和争议，更有利于缓解采购人与申请裁决供应商之间的对抗心理，更有利于缓解或消除一些供应商在被裁决驳回后对采购单位甚至是裁决部门产生的不满情绪，做到案结事了，从而有利于营造和谐、有序、健康的市场环境，维护社会整体的和谐稳定。

在政府采购行政裁决中适用调解机制的法理基础

从政府采购投诉处理制度建立以来，对于政府采购投诉处理所要解决的纠纷，其法律属性到底是行政纠纷还是民事纠纷，业内存在不同的看法。早年由于采购一方多为国家机关或事业单位，其采购行为并不像一般市场主体的采购行为一样具备一般民事主体的自由处分权，一般认为采购人与供应商在采购过程中产生的纠纷属于行政纠纷。

但随着市场经济的发展以及与之相适应的法治观念的提升，人们对政府采购纠纷的性质有了新的认识。其一，虽然在政府采购活动中采购人往往是国家机关或事业单位，但其因履行行政职责或维护行政活动的有序运行而向市场民事主体采购服务、货物及工程，因此该采购行为并非是行政履职行为而是具有民事行为的特征。其二，行政管理活动要求行政相对人服从行政主体的管理行为，而在政府采购活动中，采购人与供应商的法律关系是平等的民事主体关系，不具备行政法律关系所要求的服从和被服从的特征。其三，在合法合规选择供应商的前提下，采购人在与供应商的经济交易过程中，可以对自身的经济权益进行适当处分，而这种处分行为的法律效力是依法得到承认的，这也从侧面表明政府采购纠纷实质上是民事纠纷。

基于上述分析，笔者认为，政府采购纠纷属于民事纠纷，可以适用调解机制。换言之，在政府采购纠纷行政裁决中适用调解机制进行案件处理并以此办结案件有其坚实的法理基础。

调解机制在政府采购行政裁决中应有的地位及运用

调解机制不仅应引入政府采购行政裁决制度中，而且应当占据重要的地位。笔者认为，可以借鉴民事诉讼法律制度的安排，将调解作为政府采购行政裁决制度的基本原则。在制度设计上，设置在受理后先行调解的程序环节，且只有在当事人明确拒绝调解或调解不成的情况下，再继续裁决流程（调解时间不计入裁决期限内）。此外，调解应作为一项原则贯彻在整个裁决制度中，促使裁决处理工作人员在任何时间节点都积极把握调解机会，从而最大概率地实现以调解方式结案。

从当前改革实践来看，调解机制效果显著。以浙江省政府采购行政裁决示范化试点为例，试点的裁决工作人员在裁决过程中充分发挥调解机制作用，优先通过沟通调解来解决纠纷。数据显示，浙江省在2022年度处理的政府采购行政裁决案件中，调解结案率达三分之二，足见在今后政府采购行政裁决中调解机制大有可为。

同时，笔者还认为，当前政府采购纠纷多是在采购活动中发生的纠纷，而不是后端的履约纠纷，即当前的政府采购纠纷虽然在法律属性上为民事纠纷，但却与一般民事纠纷有着重要区别。对于政府采购纠纷的处理，裁决工作人员在具体运用调解机制时应在当事人平等自愿调解的基础上，始终严格准确地把握合法合规原则，防止出现违法违规的调解情形。比如，在采购成交结果产生后，专家存在影响公平竞争的评审行为或采购人存在倾向性的言行，影响了评审结果的客观公正，查证属实的，裁决机关应督促采购人废除采购结果并重新开展采购活动。对于采购人如何纠正或整改，则有待于进一步讨论。

综上所述，笔者认为，在政府采购行政裁决中，一方面，要求裁决者站在诉源治理以及促进社会和谐稳定的政治高度上，重视调解机制的运用，把握调解的机会，做到能调尽调；另一方面，要求裁决者在运用调解机制的过程中，遵循自愿、合法原则，并在国家法律法规的框架内，善于协调各方力量，运用各种调解手段，争取最大程度地实现和平解决纠纷这一理想目标。

（作者单位：浙江省丽水市财政局）

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