探索构建政府应急采购制度

【聚焦应急采购】

编者按：《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”应急物资保障规划》等文件的相继发布，标志着我国应急管理体系建设工作正在不断加快，而应急采购作为国家应急管理体系的一项重要内容，受到多方关注。为此，本报理论版特开设专栏，邀请业内人士对此进行探讨，以飨读者。

探索构建政府应急采购制度

■ 杨彬权 黄世伟

应急采购在新冠疫情期间一直是政采圈热议的焦点。如何避免政府应急采购活动的低效与无序？在政府应急采购制度的微观构建中应关注哪些核心内容？这些问题亟须我们去探索、解答。本文试图分析当前我国政府应急采购制度存在的不足之处，探索政府应急采购制度应该具备的重要内容，以期为我国政府应急采购制度的建立健全添砖加瓦。

当前政府应急采购制度存在的不足之处

一是缺少具体的采购方式与程序指引。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）将因不可抗力事件或涉及抢险救灾而实施的政府应急采购排除于政府采购方式和程序的适用范围之外。加上《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）对应急物资的保障主要集中于日常储备，而非突发事件发生后应急物资的采购活动。为缓解疫情防控的实际需求，财政部曾印发《关于疫情防控采购便利化的通知》，建立了应急采购的“绿色通道”，但该文件并未规定应急采购的具体采购方式与程序，导致在实践中还存在着令一线采购人员无所适从的问题。

二是政府应急采购的启动与终止条件模糊。政府应急采购的启动与终止条件，即应急采购与常规采购之间的转换标准问题，关乎公民权利的保障，以及防止公权力的滥用，因此显得格外重要。笔者对我国政府采购及突发事件应对的法律法规进行了梳理，发现目前启动（或终止）政府应急采购的形式标准比较模糊，且启动（或终止）政府应急采购的实质性标准通常规定为突发事件的发生（或结束），由此陷入了标准僵化的困局，无法适应动态的社会实际。

三是现行政府采购救济机制的排斥。政府应急采购与常规政府采购最大的区别，在于采购方式与程序的简化。再进一步讲，两者对灵活性的追求程度不同，由此引发了效率与公平的价值矛盾，此时便需要设置政府应急采购救济机制来平衡效率与公平。但遗憾的是，根据《政府采购法》第八十五条规定，政府应急采购不适用该法。从文义解释的角度来看，这意味着政府应急采购的供应商无法就采购活动向采购人提出质疑，或向政府采购监督管理部门提出投诉。换言之，政府应急采购救济机制被排除在政府采购救济机制适用范围之外。

政府应急采购制度应具备的重要内容

笔者认为，应对突发事件，必须在短时间内有效地实施相对稳定的策略和方法，而不能放任采购主体各行其是。因此，有必要通过预先构建应急采购行为体系，为即将到来或已经到来的突发事件提供行为指引，依靠法的权威性以及其背后的国家权力，确保采购主体按照这些策略和方法行事。换言之，应总结以往处置突发事件的经验、制度，并结合一系列创新性应急规范，对其加以完善，构建理性与经验并融、机制与体制并行的应急采购制度体系，最大限度地缓解突发事件的不确定性与法律规范的确定性之间存在的矛盾。笔者建议，在政府应急采购制度的微观构建中应关注以下三方面内容。

——政府应急采购的方式。

虽然政府应急采购要以效率为主要价值目标，但仍应遵循公平竞争、公开透明的政府采购原则。政府应急采购方式应沿用《政府采购法》规定的采购方式，以公开招标等竞争性采购方式为主，审慎使用非竞争性采购方式。

一是缩短公开招标的期限。在应急需求下，建议借鉴《欧盟委员会关于与COVID—19疫情相关的紧急情况下使用公共采购框架的指南》，以缩短招标时限，提升供给效率。结合我国《政府采购法》的现有规定，可以在紧急情况下，将公开招标的期限由不得少于20日改为不得少于10日。

二是有条件地适用非竞争性采购方式。只有在竞争性采购方式无法符合实际应急需求时，即在采用缩短时限的方式依然无法满足实际应急需求的情况下，再考虑采用非竞争性采购方式。换言之，若选择非竞争性采购方式，须满足不可抗力事件的要求。

三是鼓励地方政府创新应急采购方式。各地基于属地管理原则，承担应对处置本地区突发事件的重要职责。因此，中央财政部门可以授权地方政府及财政部门在其授权范围内，坚持效率原则和合理价格原则，因地制宜地创新采购方式。

——政府应急采购的启动、终止要件。

政府应急采购的启动与终止要件需得到进一步明确，包括主体要件、实质要件及形式要件。

关于主体要件。根据现有法律规范、实践操作以及理论研究，由财政部门依照法定职权启动应急采购。在主体要件的认定上，还需结合应对处置突发事件所遵循的属地管理、分级管理原则以及我国财政预算分级管理制度。因此，笔者建议，可以将启动或终止应急采购的职权根据突发事件的影响范围分散授权地方财政部门。当面对重大级别的非常规突发事件时，再由中央财政部门依照法定职权启动或终止政府应急采购。

关于实质要件。因为突发事件有等级之分，较轻等级的突发事件没有开展应急采购活动的必要，所以突发事件的出现不必然地引发应急采购活动。换言之，是否启动政府应急采购，需要结合突发事件的实际影响来综合判断。结合《突发事件应对法》的分级管理原则，可以将启动应急采购活动的实质要件量化体现在重大级别以上的突发事件的分类管理上。

关于形式要件。我国应急管理的实践操作对启动应急采购的形式要件是统一的，均由财政部门在突发事件发生后下发授权文件，允许各采购主体开展应急采购活动。为保证政府应急采购活动运行的整体性、连续性，建议以财政部门印发的关于终止应急采购授权的文件作为结束政府应急采购活动的标志。

需要注意的是，不应将应急采购权一刀切地全部收回，可以考虑将开展应急采购的权力转由省级财政部门，且在必要时，由市县级财政部门向省级财政部门申请启动应急采购，最后根据突发事件的发展情况来判断是否停止授权。

——政府应急采购救济机制的要点。

笔者认为，围绕政府采购质疑投诉机制，在构建政府应急采购权利救济机制时应注重以下要点：一是适当扩大救济主体范围。在政府应急采购活动中，由于行政权力的相对集中，合法权益最易受到损害的是潜在供应商而非投标供应商，因而在政府应急采购救济机制的构建思路中，需要重视潜在供应商这类群体，将其纳入救济主体的范围之中。

二是审慎适用暂停采购制度。不同于常规政府采购活动，应急采购活动带有明显的公共利益目的，因此，在政府应急采购活动中，要以处置应对突发事件、保障公民生命健康安全等公共利益为重要判断标准；对于财政使用效益等公共利益以及私人利益，应当在事前或事后阶段予以保障，而不能通过事中的暂停采购活动来保护相关利益，除非采购方式或程序严重违法。

三是明确应急采购协议的法律性质。笔者将最高人民法院在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中对行政协议的具体概念与财政部在《对十三届全国人大三次会议第10154号建议的答复》中关于政府应急采购的概念加以比较，发现政府应急采购协议在目的、主体、意思和内容等方面与行政协议的内涵相一致，属于行政协议的范畴。换言之，政府应急采购协议可以适用法定的行政协议救济渠道。

（作者单位均为西北政法大学行政法学院）

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