聊聊政采行政裁决的“边界感”

【案例看台】

聊聊政采行政裁决的“边界感”

■ 叶军

当前，全国各地财政部门正在进行从传统的政府采购投诉处理转变为政府采购行政裁决的改革。笔者认为，这样的改革必然涉及一些理念、原则和制度的转变，从各地政府采购投诉处理和政府采购行政裁决的一些实践案例来看，厘清政府采购行政裁决的处理范围或边界问题，对于保证行政裁决的合规性有着重要意义。

裁决范围限于申请裁决事项原则

传统的政府采购投诉处理在启动后不完全受限于投诉人的投诉范围。不久前，浙江省丽水市某县财政局一个关于农村生活污水处理设施维护服务项目投诉案件的处理就体现了这一点。在该案件处理中，财政部门驳回了投诉人的投诉事项，但同时发现该项目采购文件的评分标准中存在违反政府采购法的情形，因此，在驳回投诉人投诉的同时又认定中标结果无效并责令重新开展采购活动。在该投诉处理案件的行政复议过程中，行政复议机关对财政部门能否在政府采购投诉处理中同时处理投诉事项以外的其他违法违规问题有不同看法。

笔者认为，由于政府采购投诉处理实际是财政部门对政府采购一种通常的监督管理活动，所以从逻辑上来讲，财政部门对处理过程中发现项目采购过程尚有投诉范围之外的违法违规问题，也应当主动进行调查一并作出处理。对超出投诉事项范围的采购活动中的合规性问题依职权一并进行处理，各地财政部门亦不乏相应的案例。

那么，假设上述案件应用行政裁决的办法，应当如何处理？笔者认为，在行政裁决制度环境下，因其解决的是民事纠纷，具备准司法的特征，裁决者应摈弃一般行政监管活动的主动性，在裁决范围或者边界问题上，纠纷处理者应坚持“不告不理”原则，紧紧围绕申请人的申请事项范围进行案件事实的审查并作出裁决。这一点与法院对民事纠纷的裁判坚持不能超出原告诉讼请求范围的原则，有着相同的原理和逻辑。在司法裁判中，一审判决事项若超出诉讼请求的范围或者遗漏应当作出裁判的诉讼请求，将是二审法院撤销一审判决的理由。对于政府采购行政裁决而言，原理亦相同，即若超申请事项裁决或者遗漏申请事项进行裁决，亦将是司法审查撤销行政裁决的理由。因此，如果在政府采购行政裁决处理过程中发现采购活动存在其他违法违规行为，则不得在行政裁决行为中进行处理，而应当另行以其他行政监管方式予以处理。

裁决范围限于政府采购监管职责原则

行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。从该定义来看，行政裁决虽然是具备准司法性质的行为，但与真正意义的司法行为的区别在于其仍然属于行政行为。行政机关的行政裁决行为裁决的是与其行政管理活动密切相关的民事、经济纠纷，可以视为该行政机关特殊的行政管理活动。因此，政府采购行政裁决申请提交裁决的事项必须是财政部门政府采购监管职责范围内的事项。

但在实践中，清晰界定申请裁决的相关事项是否在政府采购行政裁决的边界之内仍有一定难度。比如，下面这个案例，当地财政部门在处理过程中就产生了不同意见。

某职业学校因教学培训之用采购一批设备，中标结果公告后，其中一投标供应商提起政府采购行政裁决申请。申请事项1：本项目采购的A产品的制造商依照规定应当具备相应的生产许可证，但中标供应商在《中小企业声明函》中承诺，产品制造商并不具备相应的生产许可证，申请人提交了相关市场监督部门官网查询截屏，用以证明该供应商不具备相应的生产许可证。申请事项2：申请人认为，本项目采购的B产品属于强制性产品认证目录内的产品，制造商依照规定应当取得相应产品认证，但中标供应商在《中小企业声明函》中承诺的产品制造商未取得相应产品认证。据此，申请人认为中标供应商的投标行为违反了政府采购法、工业产品生产许可证管理条例和认证认可条例的有关规定，应当取消其中标资格。针对该案例，第一种意见认为，中标供应商提供的产品是否实际违反相关强制性规定为履约阶段行为，如果其履约提供的产品存在违反认证认可条例或者工业产品生产许可证管理条例强制性规定的情形，对该事项查处的部门应为市场监督管理部门，财政部门不应该对该申请事项进行裁决。换言之，申请人的申请事项不属于政府采购行政裁决范围内事项。第二种意见认为，投标人的投标行为是否合规是采购活动合规性的重要内容。虽然政府采购项目中涉及的货物或者服务品类繁杂，政府采购监管部门客观上不可能对政府采购的货物制造商或服务提供商应当具备什么样的资质条件进行事前监督管理，但是一般如本案例中财政部门收到裁决申请的，应当依法审查作出裁决。

笔者赞同第二种意见。首先，采购产品的制造商依照规定是否需要取得相应资质以及应当取得何种资质在采购阶段基本能够明确。虽然财政部门并不具备直接判断的职能和专业判断能力，如生产许可证及产品认证的问题涉及市场监督管理部门的职能和专业判断，财政部门可以协同市场监督管理部门进行专业判断（个别无法确定是否应当取得相应资质的产品，从一般市场主体“法无禁止即可为”的原则出发，应当视为无须取得相应资质）。其次，中标供应商实际提供产品的行为虽然发生在履约阶段，但是在参加投标阶段已经通过投标文件承诺了产品的制造商具有相应的资质，制造商具备的产品生产和销售资质已经能够明确（除非中标供应商提交书面材料表明相关产品的制造商正在取得相应资质的过程中，到履约时才能够取得相应资质，这种情况另当别论）。因此，中标人实际交付产品行为发生在履约阶段，并不能成为不进行行政裁决的理由。

综上，笔者认为，政府采购行政裁决的边界首先限于政府采购监督管理职责范围，其次还囿于裁决申请人的申请事项范围，裁决者应当认真把握尺度，“应裁未裁”或者“不应裁而裁”均可能出现其裁决被复议或者诉讼撤销的情形。

（作者单位：浙江省丽水市财政局）

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