叮！2022年政采理论界年度热词已揭晓

叮！2022年政采理论界年度热词已揭晓

■ 本报记者 张舒慧

转眼间，2022年进度条已加载完毕。让我们盘一盘2022年政府采购理论界的热门话题，看一看政府采购理论之路的年度热词，以一场文字记录正式和2022年挥别，更好地拥抱2023年。

紧急采购

   自新冠疫情暴发以来，紧急采购相关问题就备受多方关注。2022年2月14日，国务院印发了《“十四五”国家应急体系规划的通知》，提出要依法完善应急处置期间政府紧急采购制度，优化流程、简化手续。

那么，紧急采购与政府采购之间有何联系与区别？中国政法大学法学院教授成协中认为，紧急采购应属于政府采购的范畴。但因紧急采购是发生在特定情形下，使得其采购活动难以完整适用政府采购法中关于政府采购方式、政府采购程序等规定。值得注意的是，紧急采购仍要受到政府采购法律法规的约束。紧急采购与政府采购之间的区别主要体现在四个方面：时间紧迫性不同、是否需要遵循采购计划性、关注的首要目标不同、适用的程序不同。

此外，紧急采购因其特殊性需要全面设计。南开大学法学院教授何红锋提出，采购人在紧急采购中选择供应商时，必须考虑定价问题，至少要考虑未来的结算问题。同时，从规范行为的角度，采购人与供应商应当订立合同。合同中既要有双方可确定的内容，也要为暂时不能确定的内容留有协议空间。就价格而言，如果不能明确总价，可以先明确单价，然后根据紧急采购最终确定的采购量进行结算。一旦发生突发事件，若赶上节假日，不少企业停工、员工放假，导致原料进价、员工工资都会有较大涨幅，可能导致单价也无法确定，则可以考虑采取“成本加酬金”的方式进行定价。这种方式，本质上类似于实报实销，供应商的生产成本全部由采购人承担，除此之外，还要给企业一定的利润空间。在这种定价方式中，供应商的成本在结算时将受到严格的审核，这就需要承包商保留好相关支出凭证。他还强调，并非所有与疫情防控相关的政府采购都属于紧急采购。

对于我国紧急采购的立法难点，辽宁省财政厅政府采购监督管理处副处长佟克胜表示，只有明确了紧急采购的适用范围，才便于采购人结合实际情况通过紧急采购满足需求。紧急采购的前提条件可能是自然灾害，也可能是事故灾难，还可能是公共卫生事件，这些内容易定性描述，却难定量界定。此外，在紧急状况下，对于采购方式的具体选择，受市场供需情况的影响较大，采购人的市场调查能力也受限。如何统一标准便于采购人执行，降低廉政风险，也是不可忽视的难点之一。

开门修法

   2022年7月15日，财政部再次发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会寻计问策，以深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量。政府采购理论界对此积极求索，以期为政府采购法修订工作添砖加瓦。

上海市财政局政府采购管理处副处长徐舟认为，相较现行政府采购法，《征求意见稿》可以说发生了“脱胎换骨”的变化，通篇充满了新理念、新概念、新机制、新提法。如，政府采购统一大市场、维护国家安全、其他采购实体、政府采购参加人、分类分包采购、创新采购、最优质量法等。另外，绩效一词前后出现18次之多。在耳目一新，甚至略感惊艳之余，这种“大破大立”式修法，其背后的逻辑更值得探讨。

浙江省财政厅法规处处长张旭东认为，竞争性谈判和招标“东升西降”是《征求意见稿》采购全链条系统治理理念的重要支柱。与现行政府采购法以合同缔约过程为中心不同，《征求意见稿》把前期的需求管理和后期的履约管理摆在突出位置，形成采购全链条管理制度，尤其根据采购需求选择采购方式、评审方法、合同类型，更是核心之核心。由于采购需求的多样性，显然不能只突出需求明确的招标方式，而应当同样强调需求不明确情形下如何通过谈判完成采购。此外，在招标投标法与政府采购法两法并行的背景下，《征求意见稿》这一制度设计如能立法，也将对改善政府采购制度割裂及市场割裂产生积极意义。

湖南省财政厅政府采购处副处长朱利平认为，《征求意见稿》鲜明地体现了《深化政府采购制度改革方案》的方向和精神，特别是交易制度变革遵循了国际通行的“需求明确基础上竞争报价”“符合需求情况下低价中标”的公平竞争原则，建立了采购需求与采购方式、评审方法、合同定价之间的内在联系，对评审机制进行了重大调整。具体来看，一是改变了以采购金额大小确定采购方式，以及“一招定天下”的错误观念；二是完善了评审制度；三是细化了合同定价方式；四是增加了创新采购、政府和社会资本合作等采购方式；五是强化了采购人主体责任。

中央财经大学财税学院教授姜爱华认为，《征求意见稿》将“绩效”贯穿其中，构建起了以讲究绩效为根本遵循，以实现绩效目标为最终导向、以强化采购全过程和重点环节绩效为过程控制、以内控和监督为保障机制的完整政府采购绩效管理体系。这既体现了对中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》以及中央深改委《深化政府采购制度改革方案》的深入推进，也体现了对解决“采购绩效有待提高”这一现实问题的制度回应，同时也与国际通行规则相接轨，必将助推政府采购在全面预算绩效管理的道路上越走越深、越走越实。

需求管理

加强政府采购需求管理，是政府采购实践要解决的突出问题，也是提升采购活动绩效的必然要求。2021年4月，财政部出台《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），构建了以采购需求为引领的政府采购全链条管理体系。2022年7月，财政部发布《征求意见稿》，新增第4章政府采购需求管理一整章的内容，充分体现了对采购需求管理的重视。

在此背景下，2022年，《中国政府采购报》举办了“加强需求管理 提高采购绩效”研讨会。来自政府采购监管机构、执行机构的领导和实操专家汇聚一堂，共同分享《办法》实施1年多来的成果与经验，并进一步探讨如何通过加强需求管理来强化采购人主体责任、科学合规地开展政府采购活动。

围绕如何加强政府采购需求管理，全国人大机关采购中心二级巡视员郭献玲表示，要做好源头管理，明确买什么。在提出采购需求时，一般会提醒采购人“三看”：看需求是否具有科学性、看需求是否具有竞争性、看需求是否具有排他性。还要抓好流程管理，解决怎么买的问题。而抓好流程管理的核心就是科学制定采购文件、严格落实采购政策。

中共中央直属机关采购中心货物服务项目采购处处长王浩认为，《办法》实施一年多来，采购需求管理逐步规范，需求编制越来越完善，取得了显著的成果。为进一步落实好《办法》，他提出两方面建议：一是建议监管部门出台操作细则，对一些名词概念作出权威解释，对一些原则性的规定作出细化的操作要求。比如，技术指标“客观、量化”的具体涵义；“以价格作为授予合同的主要考虑因素”的具体标准等。二是建议监管部门出台落实《办法》的指南或范本。《办法》原则性强、内容丰富，很多地方都需要采购人自己进行选择和取舍，并承担相应的责任。而为避免承担不必要的责任，采购人往往选择最保险的路径。这也是以往公开招标采购方式被滥用的原因之一。

水利部预算执行中心处长沈桑阳建议，设置“大需求”和“小需求”。“大需求”是指，在项目储备、“一上”以及“二上”的环节中启动相对粗放的需求管理。比如，现有预算一体化系统要求在项目储备环节编制货物、工程、服务类预算。对此，她建议，在储备环节，按照采购需求确定类别预算，让各单位在预算编制环节就建立“需求管理”这一概念，而不是简单地执行预算，从而不断发挥需求对预算编制的牵引作用。同时，对于一些较大项目的需求调查，也应当在这个环节中实现。“小需求”是指，现行制度规定的、在预算批复后的精细化需求管理，包括具体的实施计划编制等。

共享未来

作为国际贸易的重要组成部分、全球产业链供应链的重要环节，国际公共采购的重要性不言而喻。2022年11月7日，财政部和上海市人民政府共同举办了2022中国国际公共采购论坛，以“共享公共采购市场的未来”为主题，广邀各国各界政府采购从业人员齐聚一堂，共建政府采购合作平台，共商合作大计，共享合作成果。

如何进一步做好公共采购市场共享的顶层设计？未来公共采购共享市场的发展方向在哪儿？是政府采购理论界一直关心的话题。

深圳市财政局汪泳认为，整体上，公共采购市场的深化改革和扩大开放不可偏废，对内改革和对外开放的目标是将优化进口和扩大出口相结合，推动国外采购主体“引进来”和国内企业“走出去”，积极开拓国内国外两个公共采购市场，有效利用国内国外两种公共采购资源，灵活运用国内国外两类资金、技术、人才和管理经验，进一步促进我国要素市场化配置和营商环境优化。在我国加入GPA为代表的国际多边协议以及我国政府采购法规和国际规则充分对接之前，可以探索区域市场对等开放和国际规则试点衔接，为顶层设计提供更多试点经验。

国际关系学院教授刘慧表示，每个国家都会根据各自特点和需要设计本国的公共采购制度，已有基础的大国也在通过改革和制度完善，构建新的公共采购模式。我国一系列做法已经充分证明，我国抓住国际公共采购共享的核心问题，即信息共享、制度共享、改善营商环境、推动供应链建设，开展工作并初步取得了一定成效。我国应围绕这些核心问题，继续加紧建设，为公共采购的国际共享打好基础、创造环境。

中国联合国采购促进会会长王栩男建议，有必要搭建一个第三方平台，把企业整合起来，在国际上才能拥有更大的采购话语权。让中国企业通过平台更加了解国际采购信息，同时低成本高效率地找到合适的投标通道，直接面对国际市场。

对外经济贸易大学WTO研究院院长屠新泉认为，当前数字技术快速发展，公共采购的数字化程度也在快速提高，这对于提高公共采购市场的共享程度大有裨益。从公共采购市场发展的角度来说，如何落实好数字化，包括大数据的运用等，应该是未来公共采购市场发展的重点方向。

法治建设

在政府采购法颁布20周年之际，财政部国库司（政府采购管理办公室）与中国政府采购报社联合开展了“政府采购法颁布20周年——政府采购法治建设与国家治理现代化”征文活动。为此，不少理论探索者纷纷投稿，从不同角度分析目前政府采购法治建设中存在的问题并为深化政府采购制度改革建言献策。

中央财经大学财政税务学院的姜爱华和高锦琦表示，当前，我国通过夯实采购人主体责任，加大绿色采购力度取得了一定的成效，但仍存在法律法规制度不够健全、采购需求确定有待细化、采购人激励约束机制有待完善、内控制度有待优化和采购项目多部门协作有待加强等问题，需通过完善相关法律法规、优化采购需求管理、建立激励约束机制、健全内控制度以及加强采购部门协作等途径加以解决。

浙江商业技师学院的楼晴静认为，在智能数字化的当下，将互联网与政府采购高度融合，利用互联网的先进技术，借助网络的传播能力，改变了传统政府采购的弊端。一方面，可以扩大供应商的范围，减少不必要的人力操作，大大提高政府采购的服务效率；另一方面，更能规范有序地开展竞争，体现公平公正的采购原则。在“放管服”改革背景下，将互联网与政府采购数字化高度融合是“解放”“管理”“服务”的最好体现，也是协调推进政府采购、资源优化配置的缩影。

贵州省财政厅政府采购处副处长侯永正表示，深化政府采购制度改革的首要任务是要理顺采购人、采购代理机构和评审专家的权责关系，将进一步强化采购人主体责任放在第一位，建立采购人对采购结果负责机制。而要实现这一目标，他认为，应结合目前采购人履行主体责任的工作实际，固强补弱，进一步提高采购人的各项认识。

江苏省苏州工业园区财政审计局的毛卫平和郭金秋认为，精准解决相关主体“急难愁盼”问题，是提高政府采购行为规范性和政府公信力的重要保障。但从监管实践中的法律适用上看，仍有需进一步理顺的情况。理顺政府采购相关群众工作，包括四个维度：一是理顺相关主体及其意见的分类；二是理顺处理不同类型事项所保护的法益；三是理顺不同类型事项的处理路径及其救济或监督机制；四是理顺各有关部门间的协作机制。

浙江豪圣建设项目管理有限公司的陈敏娇认为，信息技术与现代化治理管理的融合，是当前社会管理的基本发展趋势之一。当前，政府采购规模不断增加，政府采购项目牵涉的领域也在不断拓展，在实际采购中容易出现一些风险，这些风险可能对财政资金资源的有效配置、财政政策的有效落实、社会的和谐发展造成不良影响，继而影响政府采购工作效益的发挥，因此，要积极主动构建政府采购风险防范体系。

新民诉法

自2022年1月1日起，修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新民诉法）正式施行。相比原民诉法，新民诉法的部分程序性规定对政府采购监管产生了一定影响。

江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚认为，新民诉法关于诉讼文书送达的规定对政府采购有一定借鉴作用，建议未来政府采购领域对相关文书的送达范围作更加广泛的规定。为何这么说？是因为新民诉法第九十条规定，可以电子方式送达的是诉讼文书。诉讼文书的范围非常广泛，而《政府采购质疑和投诉办法》仅规定投诉处理决定书的送达可参照民事诉讼法关于送达的规定执行，送达的文书范围相对狭窄。在政府采购投诉处理中，会产生受理审查时的多种告知书、补正通知书、暂停采购活动通知书等，调查取证时的答复通知书、调查取证通知书、质证通知书等。如果这些文书也能通过电子方式送达，则会大大提高政府采购投诉处理的效率，甚至能克服送达难、投诉处理时间不够的问题。

北京达晓律师事务所高级合伙人、律师蔡锟认为，新民诉法中关于诉讼活动互联网化规定的增加，对于在政府采购投诉处理程序中，为有效应对诸如突发疫情、城市管制、交通不便等特殊情况，进一步推进政府采购电子化进程，而设立互联网化的听取意见、调查取证、组织质证等环节，具有积极的指导意义和示范效果。对于财政部门而言，则可以新民诉法为依托，在后续参与制定政府采购电子化或质疑投诉电子化的规范性文件时，争取纳入相应的调查、举证、质证等程序环节并予以细化。

广西广天一律师事务所的沈德能认为，新民诉法对落实政府采购框架协议采购方式具有四点启示意义。一是政府采购框架协议采购中的小额零星标准有必要借鉴新民诉法关于小额诉讼案件标准的规定，出台全国统一的指导性标准。二是建议借鉴新民诉法关于小额诉讼案件审限的规定，进一步缩短框架协议、采购合同的签订时间和支付时间。框架协议采购作为解决小额零星采购的一种采购方式，不建议照搬一般项目采购程序的时间要求，应当做较大幅度的缩短，正如新民诉法规定小额诉讼程序不按照简易程序和普通程序的时间要求一样。三是为了框架协议采购方式的运用既能提高采购效率又能兼顾市场公平竞争，建议框架协议采购借鉴新民诉法关于小额诉讼负面清单的做法。四是建议借鉴新民诉法小额诉讼程序与简易程序、普通程序转换的规定。

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