法治化进程中政府采购的救济与监督

政采法治建设与国家治理现代化

法治化进程中政府采购的救济与监督

——关于进一步理顺政府采购相关群众工作的思考

■ 毛卫平 郭金秋

精准解决相关主体“急难愁盼”的意见，是提高政府采购行为规范性和政府公信力的重要保障。但从监管实践中的法律适用上看，仍有需进一步理顺的情况。理顺政府采购相关群众工作，包括四个维度：一是理顺相关主体及其意见的分类；二是理顺处理不同类型事项所保护的法益；三是理顺不同类型事项的处理路径及其救济或监督机制；四是理顺各有关部门间的协作机制。

理顺政府采购相关群众工作的重要性

政府采购是财政支出管理的“三驾马车”之一，它一头连着政府，一头连着市场和民众，是公众关注和参与的热点。其背后的原因：一是政府采购有超大的市场资金规模；二是政府采购涉及主体众多，既包括采购人、供应商、采购代理机构、评审专家、专业咨询人员等，还包括与采购标的具有供应链上下游关系的市场主体以及采购结果的实际使用或受益对象；三是政府采购影响力巨大，既事关公共财政的品质和财政资金使用效益、公职单位的履职和廉政情况，又须助力实现经济和社会发展的目标，关系着惠企利民的效果。

毋庸讳言，在政府采购实践中，由于合法规范性存疑、部分主体履职水平不足、各方利益纠葛等，难免产生一些市场主体或群众的意见、建议或诉求。相关群众意见或涉法涉诉情况是否能妥善解决处理，既关系采购工作效能，也直接影响民众的满意度和信任度。

习近平法治思想明确提出“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也对健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、健全行政权力制约和监督体系等提出了明确要求。精准解决政府采购相关主体“急难愁盼”的意见，坚持政治性、法治化与专业化的理顺路径，是提高政府采购行为规范性和政府公信力的重要保障，对构建良好的政府采购营商环境，激发市场活力，稳定社会预期，实现治理能力和水平的现代化变革至关重要。

群众意见的分类及现行规定所保护的法益

根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十四条、第七十条的规定，可以对政府采购相关情况提出意见的主体范围并无限制，既包括市场主体，也含人民群众。在政府采购监管实践中，市场主体及人民群众提出的事项类型主要包括三类：第一类是质疑、投诉，对象为某一具体政府采购项目中采购文件、采购过程、中标或成交结果中存在的违法情形；第二类是举报、检举，内容为一个或多个政府采购中的违法情形；第三类是提出建议或者意见。

《政府采购法》第六章、第七章构建了政府采购领域特有的质疑、投诉制度及监督检查制度。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六章以及《政府采购质疑和投诉办法》中均对质疑、投诉制度作出了专门规定。

前述第二类、第三类事项的提出亦有其权利依据。《中华人民共和国宪法》第四十一条以及2022年5月1日起实施的《信访工作条例》均予以明确。具体到政府采购领域，在《政府采购法》第七十条对控告、检举权在政府采购中的实现途径予以规定。

概括而言，通过质疑投诉制度处理第一类事项，旨在保护相关主体权益，偏重权利救济。对第二类事项的处理，则偏重权力监督。而对第三类事项的处理规定，则是听取民智、与群众及市场保持密切联系的重要途径。

政府采购相关群众工作的法律和现实困境

如前所述，在现行政府采购制度框架内，市场主体、群众提出事关政府采购活动的异议，既有法定救济制度，也有控告和检举权利。这些规定为发挥社会监督和政府监管的合力、共同维护公平竞争的市场环境提供了权利依据和有效路径，在查处违法行为、维护市场秩序等方面取得了显著成效，也极大地激发了公众参与热情。

但从监管实践中的法律适用上看，仍有需进一步理顺的情况：一是现行规定对于事项类型未完全涵盖。现行政府采购制度未明确涵盖第三类事项的处理途径。二是第二类和第三类事项的受理条件、处理程序均未完全明确，尚无统一的标准和程序规范，未能真正实现顺畅沟通和规范处理。三是不同事项未能区分情况，分类处理。在实践中，供应商未选择质疑投诉这一法定救济手段而是直接向财政或信访等部门提出举报的情况屡见不鲜，随意性较大。四是各监督单位间的协同机制有待进一步理顺。囿于调查手段的有限性、专业领域的差异性，单一部门独立行使职权往往存在事实上、技术上的困难，导致行政管理目的难以实现。

现行相关规定与政府采购实践情况具有互动性。前者为后者提供了法律依据和处理路径，后者则反映出相关规定的可待完善之处。这也为推动理顺政府采购领域群众工作的理论反思与制度构建提供了方向和思路。

进一步理顺政府采购相关群众工作的思路

新施行的《信访工作条例》为进一步理顺政府采购领域群众工作提供了补充路径和借鉴思路。一方面，为第三类事项的处理提供了依据和路径，该条例第二十九条规定了对于反映的情况、提出的建议意见类事项的处理要求。另一方面，该条例将信访事项划分为三类，并对其中的申诉求决类事项区分了六类情况分类处理，这为政府采购领域异议事项的分类处理带来了契机。

概括而言，对于政府采购领域三类事项，可在受理条件、处理规则、程序上分别作出不同规定，并与其他领域法律法规、不同监督主体的协作机制做好衔接。

具体而言，其一，要从处理各类事项所保护的法益范围出发，理顺不同类型事项的受理条件。

结合实践情况看，现行制度对于质疑、投诉的主要受理条件可用三个原则概括：一是利害关系原则，二是质疑前置原则，三是时效限制原则。这三大原则和《信访工作条例》第三十一条第（四）款的规定可为我们明确举报的受理条件提供重要参考依据：收到举报后判断若同时满足前述三个原则，则应导入投诉程序；若满足利害关系原则，但不满足质疑前置原则，应引导供应商导入质疑程序。但现行规定未明确供应商拒绝导入法定程序时的法律后果，仅可参考财政部授权发布的政府采购行政裁决指导性案例28号的思路，在供应商的举报满足利害关系原则但不满足时效原则的情况下，对供应商的举报不予回复。

因此，建议从督促权利人合法行使权利和合理分配行政资源的角度，规定可不予受理以下情形之一的举报事项：不属于本机关职责范围；无具体或实质性内容的；在提起质疑、投诉期限内的；已经通过质疑、投诉等法定途径予以解决的；同一事由，已经适当处理，并明确答复后，再次提出且未提供新的事实和证据材料的。同时，可基于充分发挥监督管理职责的要求，规定在举报事项确属本单位监管职责范围内时，行政机关可视具体情况开展调查处理。

其二，应理顺不同类型事项的处理程序。

在《信访工作条例》施行后，收到举报后首先应根据该条例第二十三条的规定，结合具体情况予以登记、告知、转办等。在判断满足受理或处理条件后，可在审查、调查方法上参考适用投诉处理的程序。与此同时，信访工作中的调解制度，也可引用到投诉案件处理中。

在处理时限上，《信访工作条例》对于需要出具信访处理意见书的申诉求决类其他事项，设定了自受理之日起60日内办结的时限要求，并规定情况复杂经批准，可以延长不超过30日。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十七条规定了行政机关在接到履行保护人身权、财产权等合法权益的申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。据此，举报事项的处理时限应根据具体情形分别适用前述规定。

鉴于意见或建议类事项未涉及到对提起人权利的直接保护，未涉及具体行为违法与否的认定，在处理程序和时限上的要求可相对宽泛，重点着眼于对于采纳与否的研究。

其三，应理顺不同情况下的救济机制。

现行政府采购制度已明确了通过复议和诉讼对投诉处理予以救济的路径，对于举报则未作详细规定。结合《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项等规定以及近年来的司法实践，可知举报人对于行政机关的处理行为提起复议或诉讼的条件为有利害关系，即举报人应“为维护自身合法权益”而非基于公益提出举报，且行政行为（例如查处违法行为等）对其权益的影响应当具有直接关联性。此外，《信访工作条例》对于需要出具信访处理意见书的申诉求决类其他事项设定了复查和复核程序。

其四，应理顺各部门间的协作机制。

一是理顺违法违规等线索的通报通道。《实施条例》第六十五条规定了其他部门向财政部门通报的路径。与此对应的，应对财政部门将有关违法违规线索移送其他监督部门的制度予以明确。二是理顺部门间的协助机制。《集中采购机构监督考核管理办法》设定了在对集中采购机构考核工作中财政部门与纪检监察、审计部门人员的协作机制。《政府采购促进中小企业发展管理办法》第十六条明确了中小企业主管部门对协助函限期作出书面答复的要求。这均为部门间协作制度的构建提供了可行性思路：部门间可依据各自职能书面请求协助，或建立联席工作机制，成立专项小组，明确具体工作职责、程序等，实现制度、执行、监督三位一体，以充分发挥各自特长优势，发挥监督合力，实现高效的监督管理。

（作者单位：江苏省苏州工业园区财政审计局）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。