拨开集采迷雾 探究风险控制点

【探讨与争鸣】

拨开集采迷雾 探究风险控制点

——政府集中采购业务有关风险点分析和建议

■ 祝晨钟

根据现行政府采购法律法规，经初步统计，属于采购人和采购代理机构共同的法律责任有近30条（包含50多款法定禁止情形）；属于集中采购机构特有的法律责任有6条（包含10多款法定禁止情形）。政府采购覆盖面广、政策性强、社会关注度高，故梳理政府采购活动中涉及的有关主要环节可能发生的风险控制点显得十分必要。

集采机构的主要痛点

一是职责边界不清晰。采购人应尽采购需求管理等主体责任，但其缺位情况较为普遍，采购人往往寄希望于代理机构对具体采购实施予以大包大揽。另外，集采机构和社会代理机构工作模式方法存在客观差异。如，部分采购人对集采编制核对采购文件过程中提出的修改意见建议存在抵触情绪，认为集采条条框框限制太多且办理手续繁琐，没有站在采购人的立场上去考虑问题，无法做到像社会代理机构一样有求必应。在质疑答复方面，部分采购人存在缺位、效率低下、极少积极主动答复质疑等问题，使得质疑答复沦为代理机构主要或单方义务，类似问题增加了集采机构工作的难度。

二是评审专家不专业。在组织项目评审过程中，存在专家迟到、无视禁烟规定吸烟、夹带手机进评标区域、超标准索要评审费等不遵守评审工作纪律的情况，甚至一些专家缺乏独立的专业评审精神，损害了政府采购的公正性。而集采机构作为开评标组织的具体负责人，具有核对评审结果、维护开评标秩序、将有关违法违规行为向财政部门报告等法定职责义务。但面对上述违规情况，依据现有法律法规，集采机构相对弱势，无权单独处理限制违规人员。

三是全链采购未建立。长久以来，政府采购项目存在“质次、价高、效率低、质疑投诉多”或者俗称的“慢贵差”等负面评价，社会舆论完全或将主要责任归咎于代理机构。殊不知，政府采购全流程涉及多部门多环节的全链条管理，上述问题想得到根本性解决，需要依靠各采购单位、代理机构、监管部门以及评审专家共同研究、相互配合,自上而下全面深化政府采购体制机制改革。

采购程序的有关难点

一是相关规定难精准适用。根据政府采购法第七十一条，“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的”属于采购代理机构和采购人共同承担的法律责任。政府采购法实施条例第二十条对该项内容进行了细化，包括设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关等。此外，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第十七条规定，“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”上述只是原则性规定，而进一步的实施细则一直未出台，且缺少普遍适用性的政府采购负面清单。在实务操作中，采购人前期往往缺乏充分的需求调查程序，同时，由于采购类别繁杂、个性化要求多，集采人员本身也有专业技术储备不够及信息不对称等问题，因此，对倾向性、排他性问题以及一些隐性的规模条件较难准确判断与把握，导致这类问题已然成了供应商质疑投诉的重灾区。

二是评审因素难量化。根据政府采购法实施条例第六十八条，采购代理机构“采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。87号令第五十五条也有类似规定，“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”政府采购评审因素如何细化量化一直是个老大难问题。例如，在服务类项目中，由于存在的主观可能性较大，其量化难度自然就很大。目前，翘首以盼的关于如何量化评审因素的统一操作细则尚未出台，业内只能按照各自理解开展，各地做法不一，故这类问题也成了供应商质疑投诉的重灾区。

三是恶意行为难处理。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十六条，采购代理机构拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，或对质疑不予答复或者答复与事实明显不符，并不能作出合理说明，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。法律赋予政府采购供应商质疑、投诉等救济权利，但在实务操作中，有少部分供应商随意甚至恶意利用质疑、投诉等方式扰乱市场秩序。如，缺失必要证明材料等不规范质疑投诉屡见不鲜，甚至还有利用“马甲公司”抱团质疑投诉，向采购代理机构施加压力的现象。一个采购项目从询问开始到被书面质疑、投诉、复议、诉讼以及举报，不仅牵扯大量资源和时间，也影响政府采购的公信力。加上配套的诚信体系尚未建设完善，目前对恶意质疑投诉的供应商并没有清晰明确的处罚规定，因此，就不能有效地约束所有政府采购当事人依法守法。

消痛点与解难点的有关建议

一是明确委托代理权利义务。在采购活动开始前，集采机构与采购人签订《政府采购项目委托代理协议》，应明确采购人须按财政部《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）的规定对采购需求管理担负主体责任，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责，形成的完整采购文件经集采机构内控流程审核后最终由采购人书面确认。另外，集采机构应制定并完善涵盖各类政府采购方式的集采固定化条款文本，在接到采购任务后主动对接采购人，共同商讨文件编制方案，充分听取其意见和建议，尽量避免潜在质疑投诉风险，确保项目顺利实施。

二是制定业务内控制度规范。制定完善涵盖采购流程、内部控制、行为规范、档案管理等多方面的内部制度规范。如，依照政府采购法律法规和本单位工作实际，制定集采项目开评标有关业务实施规范，制作各类项目开评标用的参考表格资料，以制度强化集采业务的可操作性。同时，认真落实财政部有关“相关业务多人参与”的内控目标要求，每个集采项目开评标组织，原则上安排2人以上共同办理，预先明确主要负责人，对开标过程依法进行记录。

三是厘清质疑答复责任界限。可通过先行签订的《政府采购项目委托代理协议》进行约定：对于采购文件中应由采购人履行主体责任管理的内容，如供应商特定资格要求、采购需求、评分标准等导致的相关询问质疑，主要由采购人负责处理并依法承担责任；对于采购程序环节、采购结果等其他内容引发的询问质疑，由集采机构负责处理答复。同时，在采购文件中细化质疑事项规范条款，与质疑供应商加强沟通，明确告知法定诉求渠道。

四是合理设置集采各个岗位。准确梳理集采管理岗、执行岗等不同岗位职责清单，强化权责对应，落实主辅责任人工作模式。建议采用分段式集采流程，使集采业务人员可根据不同项目交叉岗位开展工作，工作中强调相互配合、相互监督，进一步提高责任意识。同时，注重集采队伍建设，采取集中学习和个人自学相结合，内部培训和外部培训相结合的方式，督促集采人员加强政府采购法律法规的学习，提高实务操作和防范法律风险的能力。

五是加强有关部门沟通协调。政府采购的发展不能仅仅依靠集采机构单方面的努力，需联合各管理部门形成合力，共同加强各环节全链条管理，力争提高政府采购全链条的工作效率，建立诚信体系，切实解决政府采购领域存在的突出问题。

（作者单位：江苏省常熟市公共资源交易中心）

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