夯实采购人主体责任 加大绿色采购力度（上）

编者按:在《中华人民共和国政府采购法》颁布20周年之际，财政部国库司（政府采购管理办公室）与中国政府采购报联合开展了“政府采购法颁布20周年——政府采购法治建设与国家治理现代化”征文活动。为此，本版特开设“政采法治建设与国家治理现代化”专栏，刊登从不同角度分析目前政府采购法治建设中存在的问题并为深化政府采购制度改革建言献策的文章，以飨读者。

夯实采购人主体责任 加大绿色采购力度（上）

——采购人落实绿色采购政策现状及问题分析

■ 姜爱华 高锦琦

夯实采购人主体责任是深化政府采购制度改革、完善现代政府采购制度的重要内容。绿色采购是我国政府采购未来发展的关键目标之一，是实现“双碳”目标、推动经济高质量发展的重要抓手。当前，我国通过夯实采购人主体责任，加大绿色采购力度取得了一定的成效，但仍存在法律法规制度不够健全、采购需求确定有待细化、采购人激励约束机制有待完善、内控制度有待优化和采购项目多部门协作有待加强等问题，需通过完善相关法律法规、优化采购需求管理、建立激励约束机制、健全内控制度以及加强采购部门协作等途径加以解决。

2020年9月，我国正式提出在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和的目标。“双碳”目标的提出是加快我国能源转型进程，推进生态文明建设，促进经济高质量发展的重要举措。具体到政府采购领域，绿色采购是建立现代政府采购制度，落实“双碳”目标，健全以绿色低碳发展为导向的财政支持政策体系的重要工具。而加快绿色采购步伐，统一绿色采购标准，健全绿色评价体系等工作离不开采购人主体责任的强化和落实。采购人是政府绿色采购的主体，是采购活动的核心，其主体作用的发挥对绿色采购项目的实施具有重要意义。

采购人落实绿色采购政策现状

采购人是政府绿色采购项目的第一责任人，在绿色采购过程中发挥着重要作用。近年来，通过夯实采购人主体责任以加快绿色采购发展进程逐渐受到重视，从相关法律法规政策文件的规定、各地具体实践情况以及采购人执行效果三方面得以体现。

第一，相关法律法规政策文件的规定。

采购人是政府采购的当事人，在采购活动中居于主导地位，是采购项目顺利开展的关键因素。强化采购人主体责任，是加强政府采购绩效评估，深化政府采购制度改革，实现政府采购政策目标的必然要求。我国政府出台了诸多文件，以压实采购人在政府采购各个环节中的主体责任，从而促进政府采购政策功能的发挥。如，《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）提出“强化采购人对采购需求和履约验收的主体责任”，提高政府采购工作的科学化、规范化水平。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称《需求管理办法》）提到，“采购人对采购需求管理负有主体责任”，应“对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责”。2022年7月15日，财政部再次发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其中第二十八条提出，“采购人应当将落实政府采购政策纳入项目绩效目标，在预算编制、需求确定、采购方式和竞争范围选择、项目评审、合同履约管理等环节落实”。

绿色采购是我国政府采购未来的发展趋势，是降低能耗、助力“双碳”目标实现的重要推手。据不完全统计，2002年以来，中央层面发布了近60个文件，提到采用政府采购政策支持绿色环保或节能事业发展，主要涉及规范绿色采购标准、提高绿色产品采购量、推进商品包装和快递包装绿色化等。如，2022年4月，国务院办公厅发布《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》（国办发〔2022〕9号），提出“完善政府绿色采购标准，加大绿色低碳产品采购力度”。截至2022年7月，包括北京、天津、江苏、陕西在内的大部分省级政府均出台了与落实政府绿色采购政策相关的政策或文件。单独发布的政府绿色采购的政策文件相对较少，此类政策多零散地出现在循环经济、绿色供应链、节能环保、生态保护等规定性文件中，主要内容有扩大政府采购绿色建材试点、扩展绿色采购采购人范围、率先采购新能源汽车及配套措施等。如，2022年3月，天津市出台了《关于印发天津市加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系实施方案的通知》，提出落实绿色产品政府采购执行机制，推动市管国有企业建立绿色采购制度。

通过夯实采购人主体责任，来推动政府绿色采购，是促进绿色采购发展的重要途径之一。我国多次在政策文件中对此提出要求。从中央层面看，2006年10月，《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库〔2006〕90号）要求，各级采购人在开展采购项目时，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。2017年7月颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）和2021年4月发布的《需求管理办法》，分别对采购人在货物服务招标投标活动和供应商资格确定等过程中，提出落实“节约能源、保护环境”、支持“绿色发展”的要求。2020年6月发布的《关于印发〈商品包装政府采购需求标准（试行）〉〈快递包装政府采购需求标准（试行）〉的通知》（财办库〔2020〕123号），提出应引导采购人优先选择绿色环保的产品包装和快递包装。此外，2022年6月财政部印发了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》（财资环〔2022〕53号），明确提出要强化采购人主体责任，在政府采购文件中明确绿色低碳要求，加大绿色低碳产品的采购力度。

从地方层面看，2018年9月颁布的《福建省生态文明建设促进条例》明确规定，采购人应“优先采购和使用节能环保产品、设备和设施”。同年11月，北京市发布《关于进一步加强绿色政府采购有关事项的通知》（京财采购〔2018〕2593号，以下简称京财采购2593号文），鼓励采购人将环保政策要求、行业污染排放标准等，作为对供应商的条件嵌入采购需求。在预算执行方面，2020年5月，陕西省印发了《关于印发促进市场消费积极应对新冠肺炎疫情影响若干措施的通知》，要求在公共机构年度预算执行中，鼓励优先采购绿色智能家电。具体到建筑建材领域，2020年末，《西藏自治区2021—2022年度政府集中采购目录及采购限额标准》（藏财采办〔2020〕205号）提到，采购人应发挥政府采购政策功能，加快推广绿色建筑和绿色建材应用。

第二，各地具体实践情况。

当前，多地已制定具体措施，从细化绿色采购需求、将“绿色”加入采购文件编制、加强绿色采购执行力度以及扩大政府绿色采购规模等方面，夯实采购人主体责任，加快地方政府绿色采购实施进程。

从省级层面看，为发挥采购人的主观能动性，天津市将绿色供应链增列为采购人予以考虑的因素，提出对于未列入品目清单的产品类别，采购人应综合考虑节能、节水、环保、循环、低碳、再生、有机等因素，在采购需求中提出相关绿色采购要求；对于已列入的，采购人可在采购需求中提出更高的节能环保要求，并对符合条件的获证产品给予优先待遇。为加大对采购人落实采购政策功能的监督检查力度，海南省在全国率先提出分级分层的环保失信惩戒机制，要求采购人及代理机构在编制招标文件时，明确采购节能、环保产品的评分标准，属于强制采购的，必须按规定强制采购，严格落实节能、环保产品的采购程序。为明确采购人绿色采购主体责任，落实采购单位负责人是政府绿色采购的第一责任人，陕西省将采购单位政府绿色采购执行情况列入部门预算管理综合绩效考评指标体系。此外，陕西省还要求采购人在采购文件中明确绿色包装和绿色运输具体需求，鼓励采购人优先采购绿色印刷服务和绿色建材产品。

从市级层面看，2020年9月，广东省汕尾市出台了《汕尾市财政局关于要求进一步做好政府绿色采购的通知》（汕财采购〔2020〕35号），要求采购人在制定绿色政府采购计划时，应严格执行采购程序，主动落实政府绿色采购政策功能。2022年2月，湖北省黄冈市印发了《黄冈市财政局关于严格落实政府绿色采购的通知》（黄财采〔2022〕3号，以下简称黄财采3号文），提出采购人在编制采购需求过程中，要准确标明属于政府优先采购或强制采购的节能、环境标志产品，并在采购文件中载明对产品的节能环保要求、优惠幅度，以及评审标准和方法。2022年2月，辽宁省沈阳市发布了《沈阳市财政局关于强调落实绿色采购政策有关工作的通知》（沈财采〔2022〕59号），要求采购人压实主体责任，对采购项目进行绩效考核，确保绿色采购政策行之有效。

第三，采购人执行效果。

2019年以前，我国主要通过每年公布“环境标志产品政府采购清单”“节能产品政府采购清单”的方式落实绿色采购政策。《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》（财库〔2019〕9号）出台后，对政府采购节能产品、环境标志产品实施品目清单管理。当前，我国政府绿色采购主要通过将节能环保产品列入品目清单，要求采购人通过强制采购和优先采购的方式进行绿色采购实践。

在我国政府绿色采购快速发展的进程中，采购人功不可没。公开数据显示，近10年来，政府采购环境标志产品规模已达1.3万亿元。2020年，我国政府绿色采购约1380.1亿元，约占政府采购总规模的3.73%，其中政府强制和优先采购节能、节水产品566.6亿元，占同类产品采购规模的85.7%；优先采购环保产品813.5亿元，占同类产品采购的85.5%。

绿色采购中存在采购人主体责任落实不到位的问题及原因分析

不论是制度建设，还是具体实践，我国通过夯实采购人主体责任，助推政府绿色采购发展已取得一定成效。但在实践过程中，仍存在相关法律法规有待健全、采购需求确定有待细化、采购人激励约束机制有待完善、采购内控制度有待优化和采购项目多部门协作有待加强等问题，亟须解决。

一是法律法规制度有待健全。

夯实采购人主体责任，推动绿色采购进程，离不开完健全的法律法规和制度支撑。我国实施政府绿色采购的时间较晚，虽然发展速度较快，但完善绿色采购程序、规范采购人绿色采购行为的法律法规较少，且大部分散见于节能环保等相关政策中，碎片化严重，缺乏完善详细的政府绿色采购法律法规体系。如，在政府绿色采购具体实践中，对于采购人进行绿色采购的采购标准、法律责任等都没有作出具体规定；对于采购人采购绿色产品份额占政府采购总额的比重没有明确规定；对于采购人强制采购或优先采购节能、环境标志产品的具体采购流程缺乏详细规定。此外，目前出台的与政府绿色采购相关的政策文件，效力层级太低，部分政策仅提供原则性指导意见，不具有强制力，其执行力度与法律相差甚远。

二是绿色采购需求确定有待细化。

绿色采购需求的确定和绿色采购文件的编制，是采购人夯实主体责任、促进绿色采购发展的行动依据。在确定绿色采购项目需求前，采购人应对采购标的进行客观全面的了解和调查，并在此基础上编制采购文件。在绿色采购具体实践过程中，因部分采购人在绿色采购项目实施前，未对采购对象的实际性能、用户评价等进行市场调研和科学认证，或对绿色采购对象的品目编号、产品分类、依据标准等细节不够熟悉，进而导致采购文件漏洞百出，甚至出现废标现象。如，2022年7月15日，某省高级中学校学生公寓空调及计费系统采购项目终止，该项目终止公告中提到，因采购需求发生重大变化，本项目废标。同日，某省级单位2022年上半年计算机批量集中政府采购项目废标，在废标公告中提到，由于招标文件中未体现中小微企业价格扣除比例，故此废标。

三是采购人激励约束机制有待完善。

当前，我国绿色采购的激励约束机制不够完善，主要以要求采购人落实绿色采购政策、约束采购人绿色采购行为为主，对激励采购人提升采购的主体意愿不够重视。如，《需求管理办法》、京财采购2593号文、黄财采3号文等文件都对采购人在采购过程中承担的法律责任，以及若出现违法违规行为如何对采购人进行处罚等规定进行重点强调。以黄财采3号文为例，该文件加大了对违反绿色采购规定的处罚力度，未按要求进行绿色采购的采购人将被通报批评，且难以获得拨付的采购资金。然而，已出台的政策文件对于激励采购人在绿色采购项目中端正工作态度、提高业务能力、提升采购项目其他当事人满意度等方面的措施较少，对采购人开展绿色采购工作的积极性未能产生正面影响，可能造成采购人为避免在绿色采购过程中发生不必要的过错，降低自身担责风险，不主动也不愿意行使采购自主权，绿色采购的主体意愿较低等现象。同时，现行绿色采购制度主要强调供应商提供的产品是否“绿色”、采购过程是否公开透明、采购资金是否节约等市场价值取向，对于采购人的绿色采购需求、采购建议以及采购结果的实现并未过多关注，导致采购人对绿色采购项目的负责意愿不太高。

四是绿色采购内控制度有待优化。

夯实绿色采购项目采购人的主体责任，需要不断完善绿色采购内控制度。虽然各地政府出台的政策文件中对此有所规定，但在具体操作过程中仍存在部分问题。一方面，我国绿色采购的采购人内控制度仍处于起步期，部分制度多停留于表面，采购人绿色采购的内控意识不足，多是机械地服从上级部门的采购指令，难以根据采购项目具体情况动态化调整内控制度。另一方面，当前我国并未成立专门负责绿色采购的部门，部分预算单位尤其是基层单位，专职负责政府采购的内部机构和人员不足。此外，绿色采购实施时间不长，又涉及环保、技术等多个部门，就绿色采购相关事宜专门建立并实施内控制度的实践难度较大。

五是采购项目多部门协作有待加强。

政府绿色采购牵涉范围较广，工作涉及财政、自然资源、生态环境、科技、审计等多个部门。绿色采购对采购部门的协作能力，以及采购人的沟通能力、专业知识和业务技能，都提出了更高的要求，需要采购主管部门与绿色采购涉及的其他部门密切配合，建立起良好的合作机制。而目前，我国绿色采购项目部门间联合协作工作仍处于探索实践阶段，也尚未指定专业人员负责政府绿色采购工作，熟悉绿色采购相关业务的人才明显不足。比如，部分绿色采购工作人员对采购项目部门协作的重视程度较低，随意性较大，不利于绿色采购工作的进行；还有部分工作人员对绿色产品概念模糊，对绿色采购具体优惠政策不了解，对绿色采购项目实施过程不熟练。此外，还存在只遵循产品“最低价格论”，弱视采购项目的技术要求和节能环保要求；只关注终端产品的节能环保属性，忽视产品在研发、生产、包装、运输、使用、回收等全过程中的节能环保要求；仅关注前期采购，对于绿色采购项目的履约验收环节不够重视等问题。

（作者分别系中央财经大学财政税务学院教授、中央财经大学财政税务学院硕士研究生）

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