服务类采购不容忽视

【业内观点】

服务类采购不容忽视

■ 高志刚

按照采购标的物的属性，采购对象有货物、工程和服务三大类。相较于其他两类采购对象，服务类采购三分天下有其一，从2020年全国政府采购数据来看，服务类采购规模达10302.4亿元，占全国政府采购总规模36970.6亿元的27.9%，比货物类高出3个百分点。

近年来，我国大力提倡政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）投资模式，这对服务类采购提出了更高更新的要求，同时也将服务类采购提升到了前所未有的地位和高度。服务类采购发展空间巨大，研究好、设计好、执行好服务类采购具有重要的现实意义。

服务类采购内涵丰富

对于服务类采购一词，我国现行政府采购法第二条按照国际惯例，并没有对其进行正面界定，只是用了排除和归纳法，即货物和工程以外的其他采购对象都属于服务类采购范畴。

新版的《政府采购品目分类目录》包括25个服务类品目，如，科学研究和试验开发、教育服务、医疗卫生服务、社会服务、生态环境保护和治理服务、公共设施管理服务、农林牧渔服务等。

《中央本级政府购买服务指导性目录》，调整了教育服务、社会服务、生态环境保护和治理服务等分类，新增了科技服务、公共信息与宣传服务等类别。

纳入各级《政府集中采购目录》的服务类项目通常有鉴证咨询服务品目，包括认证服务（产品认证服务、服务认证服务等）、鉴证服务（会计鉴证服务、税务鉴证服务等）以及咨询服务（法律咨询服务、评审咨询服务等）。

现实中，大量的硬件设备采购转向设备租赁服务采购，不再购置昂贵的服务器、磁盘阵列，转向购买云计算、云存储服务。近年来的新冠肺炎疫情，让公共卫生事件防控服务受到万众关注。

所有对上述服务获取的过程皆称之为服务类采购，故而服务类采购空间巨大，内涵十分丰富，应当引起足够重视。

服务类采购难度大

与货物、工程类采购相比，服务类采购的标的具有无形性、无法存储、标准化程度低、竞争性较差、不可简单对比价格、采购管理复杂等属性，因此，服务类采购呈现出不同的特点。由于服务类采购的以上属性，服务类采购有以下几个特点和难点，笔者概括为“六难”：

一是需求描述难。如，印刷一定数量的招贴画、宣传册，其需求该如何描述？电梯维保、会展服务、绿化服务、庆典方案的需求如何进行专业化描述？

二是评审评价难。一张张工程设计草图、一份份会展服务方案，对服务本身或服务供应商的评价更多的是主观评价，缺乏量化标准，对评审工作也提出了更高的要求。

三是履约验收难。如，对于养老服务、法律服务、课题研究等，如何量化考核验收？如何按形象进度阶段性支付？

四是充分竞争难。如，电力服务、消防服务、宽带服务等项目有行业准入门槛，供应商数量少之又少。某些服务类项目有效竞争不足，不少大型设备、IT维护保养受制于原厂服务，单一来源成为无奈的选择。

五是集中采购难。车辆保险、会议服务、物业管理等，因其具有一定的标准性、通用性，已经纳入政府集中采购目录，而大量的专业服务还没有纳入集采目录，难以发挥政府采购的集中规模优势和规范运作优势。

六是监督管理难。上述问题的存在，往往使服务类采购成为监管的盲区和死角，给服务类采购的监督管理提出了挑战，亟待提升服务类采购的规范化、标准化、透明化、集中化和电子化水平。

几点意见建议

多年来，我们对服务类采购进行了积极探索，并取得了阶段性成果。如，对物业、保险、维修、会议、商旅普遍实行了定点服务或资格准入制度；对保险费率折扣、机票价格折扣、定点加油价格折扣等明确列示；对酒店客房价格、租车服务价格、车辆维修服务价格等公开披露，已经具备了“集中采购招标结果电商化执行”的特征，政府集中采购的优势得到了初步体现。

对于进一步做好服务类政府采购工作，有以下几个方面建议，可粗略概括为“六策”：

一是组织开展采购文件征集筛选、培训交流活动。按照《政府采购品目分类目录》所列的25大类服务类项目及其明细项收集完整，并坚持每年动态更新。同时，将招标文件的商务条款、技术参数、服务要求、评审标准、合同条款等规范化、标准化。期待相关行业协会组织在监管机构、集采机构的支持指导下尽早启动这项工作。

二是分类分批制定采购文件模板范本。在征集筛选、吸收借鉴、博采众长的基础上，依托电子采购平台，将适宜标准化、适宜集中采购的服务类项目，如印刷、维修、维保、保险等采购文件的内容进行结构化、填空化处理，将大量个人经验、专家意见凝聚为行业智慧和知识库，转变为管理意志。再逐步将较为成熟稳定的标准范本上升为团体标准或行业标准，减少文件编制过程中的个人色彩和主观随意性，改变传统的师傅带徒弟方式，摆脱低水平重复。

三是探索开展电子化和电商化采购新模式。有相当数量的服务类项目难以标准定价，需要履行竞争程序以确定供应商及价格。如，印刷服务、软件开发服务、各种专业咨询服务等。目前，这些服务类采购多是分散采购，也多以线下方式进行。对此，笔者建议以电子化促进服务类采购的制度化、透明化、规范化和集中化。这样有助于解决服务采购寻源难、核价难、监管难等一系列采购难题，对于政府采购组织模式的创新以及服务类采购管理的提升都将具有积极作用。同时，还要转变思路，改变只有标准货物类产品才适宜电商化采购的传统思维，在商务要求、技术服务要求标准化的基础上，价格成为主要的或唯一变量，针对“小额高频标准”的服务类项目，电商化采购水到渠成，成为最佳选择。

四是逐步扩大集中采购范围。集中采购不仅仅是指对通用产品打包集中，也是指采购事务的集中，那种不能打包就不宜集中采购的想法是对政府集中采购的片面理解和误读。政府集中采购不仅仅体现出规模优势和议价能力，还体现出监督制衡优势，而且是委托社会招标代理、用户自行分散采购难以建立起的集中采购所独有的监督制衡优势。同时，集采机构也要不断优化深化服务类项目定点采购和框架协议采购，苦练内功，充分体现价格优势和效率优势，为不断扩大集中采购范围创造良好基础。

五是进一步透明公开、引入竞争。对于非招标项目，采购信息公开越来越成为一种趋势。对于超过招标限额标准的拟申请单一来源的项目，建议模拟招标方式进行，单一品牌、单一服务也可能存在多家供应渠道、代理渠道，摆脱原厂对服务的控制和垄断，改变单一来源只有单一供应商的无竞争局面。

六是研究制定专门的服务类采购管理办法。根据服务类采购的特点，制定有别于工程类、货物类的采购管理办法，对服务类采购的商务要求、技术参数、评审标准、合同条款等提出有针对性的原则性要求，保障服务类采购健康规范运行。

（作者系国信招标集团副总、中国国资国企联盟副理事长、央企采购协会筹备组负责人）

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