少一些套路 多一份真诚

执行中小企业扶持政策——

少一些套路 多一份真诚

■ 李莹 邹燕

一直以来，中小企业在增加就业、促进经济增长、科技创新等方面起着重要作用，对国民经济和社会发展有着重要的意义。从国家到地方各层面，对中小企业发展提供的支持也很多，包括减税降费、金融扶持、优化政府服务、权益保护等。

在政府采购领域，2012年执行的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号），规定了为中小企业预留份额等具体措施，其中就小微企业投标给予价格扣除的支持也早已深入人心。近年来，《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》《保障中小企业款项支付条例》《政府采购促进中小企业管理办法》《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（以下简称《通知》）等规章办法相继出台，进一步完善和健全了政府采购对中小企业支持的政策体系。面对这样一套“组合拳”，如何准确理解并执行，自然是每一位政采当事人的必修课。

关于预留采购份额

《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称《办法》）规定，主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。

结合《办法》和《通知》的规定，实践中的具体做法应为：一是采购限额标准以上，200万元以下的货物、服务采购项目，400万元以下工程采购项目，适宜由中小企业提供的，专门面向中小企业采购。二是200万元以上的货物和服务采购项目、400万元以上的工程采购项目，适宜由中小企业提供的，预留该部分预算总额30%以上面向中小企业，其中预留给小微企业的比例不低于60%。三是400万元以上的工程项目，适宜由中小企业提供的，预留该部分预算总额的40%以上面向中小企业（2022年下半年阶段性提高至40%）。

上述第二、第三项内容为预留份额采购，具体措施为：将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购；要求供应商以联合体形式参加采购活动，且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例；要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给一家或者多家中小企业。

以预算1000万元货物类项目为例，其中400万元部分不适宜由中小企业提供，600万元部分适宜由中小企业提供，则至少需要预留180（600×30%）万元的货物采购面向中小企业，该预留份额可以以一个项目或者项目中的一个产品包出现。若600万元部分不能作出分割（即不能划分出180万元以上的项目或产品包面向中小企业），可以要求供应商以联合体形式参与，中小企业制造的产品份额须达到180万元以上；也可要求供应商出具声明函，声明签订分包意向协议，将180万元以上合同份额分包给一家或多家中小企业，协议需要对拟分包的中小企业具体情况进行描述。联合体协议或分包意向协议作为采购合同的组成部分，中标后将予以公开。

在实践中，某些项目不适宜面向中小企业采购，《办法》规定了“可不预留采购份额面向中小企业采购的情形”，包括：法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的；因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的；按照《办法》规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形；框架协议采购项目等。

在实践中，采购人预留采购份额需要关注以下几个问题：对于属性定义为货物的采购项目，若由多个产品组成，市场调研需要确认是否都适宜由中小企业提供，否则容易造成项目失败；需要事先准确定义项目属性，如，系统集成本应定义为服务而非货物，在判断是否适宜预留份额的“对象”时，从系统集成服务商转为项目中服务器等设备的制造商，引发错误；特别关注应当预留但可不预留的情形，如，事业单位、协会等非企业主体作为潜在供应商，单一来源方式实施采购，原装进口产品制造商不属于中国境内企业，不适用中小企业管理办法的有关内容等。

此外，可不预留情形中关于无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的内容，则需要采购人结合项目实际情况进行论证落实。目前，常见做法是采购人通过前期市场调研、需求制定等过程确认项目不适宜向中小企业预留采购份额，并向财政部门说明理由。

关于价格评审优惠

价格评审优惠适用于非专门面向中小企业采购项目，也包括预留份额项目中非预留部分采购包。而且，价格评审优惠仅适用中小企业中的小微企业。

根据《通知》和《办法》，价格评审优惠措施为：货物服务采购项目对小微企业报价给予10%—20%的扣除，用扣除后的价格参加评审，工程项目价格扣除比例为3%—5%；在货物服务采购项目中，大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上的，对联合体或者大中型企业的报价给予 4%—6%的扣除，用扣除后的价格参加评审，工程项目价格扣除比例为1%—2%，适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的3%—5%作为其价格分；大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的1%—2%作为其价格分。

价格评审优惠的落实也需要注意对项目属性的准确定义，因为工程、服务项目是对投标主体判断，而货物则需要对其产品制造商是否为小微企业进行认定。

关于禁止性行为

《办法》第五条规定：“采购人在政府采购活动中应当合理确定采购项目的采购需求，不得以企业注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件和财务指标作为供应商的资格要求或者评审因素，不得在企业股权结构、经营年限等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。”上述条款与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第十七条的规定等内容相呼应。

采购文件若存有与上述规定相应内容不符的便属违规，容易判别；难判断并可能存在争议的事项多为间接的、隐性的，但近年财政部门的指导性案例、投诉处理意见等也能提供一些处理思路。

如财政部2017年公开的第4号指导案例明确指出，虽然（业绩）合同金额的限定不是直接对企业规模的限定，但由于合同金额与营业收入直接相关，有关供应商特定金额合同业绩条件的设置，实质是对中小企业营业收入的限制，构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。财政部第22号政府采购行政裁决指导性案例对信用A级纳税作为评分条款也有阐述，“纳税信用A级纳税人”等相关信息，与供应商经营年限及经营范围等挂钩，与有关规定不符。

综上，采购文件中变相隐含注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件指标的，均涉嫌歧视中小企业。类似的常见证书还包括：AAA重服务守信用单位、AAA重质量守信用单位、软件企业认定证书、国家高新技术企业、中国物业服务百强企业等。

但这并不意味着采购人什么证书都不能放入采购文件，也不应给政采当事人一种主观印象，但凡政府采购文件使用中小企业不具有或获取有一定难度的证书，便属于对供应商实行差别待遇或歧视待遇的情形。笔者认为，“矫枉过正”的做法会给项目特别是专业性较强项目的实施带来困扰。

在某案例中，有关文件明确，将管理体系相关认证证书作为资格要求并不属于对供应商实行差别待遇或歧视待遇的情形，称“质量管理体系认证证书、环境质量管理体系认证证书、职业健康安全管理体系认证证书的申请条件没有对企业的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作出限制”。

除了管理体系证书，某网友提问：“是否可以将申请条件之一的‘需要公司成立1年时间的软件运维服务A证书’作为评审因素？”有关财政部门答复，A证书如果能够体现采购人的服务能力，可以作为评审因素，不属于设置或者变相设置成立年限门槛的情形。无独有偶，在海南省高级人民法院对《海南协和医疗设备有限公司与三亚市财政局、海南省财政厅行政复议再审审查与审判监督行政裁定书》中，关于技术要求条款“23.出众的性价比及长达10余年的国内外市场发展，拥有国内外市场覆盖率最广大的客户群体”是否“明显排斥了新品牌及新上市的新产品”的争议作出判定，认为该参数设置并未指向特定供应商，经查符合该项要求的品牌有多家，不是独家功能及技术要求，不存在政府采购法实施条例第二十条规定的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。

关于可能“对中小企业不友好”的一些条款（或评审因素）设置，是否与质量相关、是否与项目特点相适应、是否有充分的市场竞争，是法律和监督考量的重点。

笔者认为，类似的跟产品质量相关、与项目履约能力有关的专利证书、计算机软件著作权登记证书、没有对企业规模条件作出限制的类似证书和奖项，以及不限制特定行政区域和行业的业绩均可作为评审因素。而与项目特点相适应的人员资质、职称职业资格、行业培训合格等证书，本身就跟企业规模条件、经营时间无关，自然也可作为评审因素。这也是法律法规赋予采购人使用综合评分法择优的权利。

关于中小企业的其他扶持措施

在政府采购活动全流程中，各当事主体通过取消投标保证金、提供电子采购文件、推行信用承诺制（线上查询的信息均无需提交纸质材料）、引入信用担保、支持中小企业开展合同融资、加速支付合同款项等具体帮扶措施，进一步完善政府采购对中小企业的支持体系，增强中小企业在政府采购市场上的竞争力，激发中小企业在政采领域的活力。

笔者认为，政采当事人应当客观公正地理解和执行政府采购扶持中小企业政策。一方面，采购人不能“唯品牌论”，并不是只有大品牌、大企业才能实施完成好项目，中小企业也是产业创新、技术创新的重要推动者，采购人在制定采购需求时应充分考虑资金节约以及项目特点，优先选择跟项目需求适配的中小企业；另一方面，中小企业要充分发挥自身优势，注重打造自身核心技术和口碑，塑造“专特精”品牌，用过硬的产品质量与服务品质让采购人安心、舒心、放心。同时，企业之间也需要相互监督，避免提供虚假信息谋求中标等行为的发生，保护正规中小企业的合法权益。

总之，只有政采当事人之间做到彼此尊重和理解，执行运用政策过程“少一些套路，多一份真诚”，才能有效实现发挥政府采购的政策功能、促进中小企业发展的价值理念。

（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）

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