质疑投诉切忌“张冠李戴”

【案例看台】

质疑投诉切忌“张冠李戴”

——对一起标识系统采购投诉案的分析

■ 本报记者 张舒慧

搞错了，再来！这是我们经常在新媒体平台上听到的一句话。然而，现实中，并不是很多事情都有机会重头再来，尤其是在政府采购项目中，重视细节显得格外重要。

近日，一位供应商在质疑投诉时，便搞错了对象。下面跟着记者一起走进这起“后悔案”，看看这家供应商究竟是怎么搞错了。

基本案情

采购人C委托代理机构D就“标识系统采购”项目（以下简称本项目）开展竞争性磋商。Z公司就采购文件部分评审因素设置提出质疑，因对质疑答复不满意，于2022年6月1日向当地财政部门提出投诉。

投诉事项为：本项目技术评分部分“对本项目的理解和分析”“整体设计方案”“设计提纲”“实施方案”等评审因素的评审标准未进行量化，不符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十四条等规定。

Z公司请求：依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十一条和第七十八条规定，对代理机构D“对质疑不予答复或者答复与事实明显不符，并不能作出合理说明”的行为作出处理，给予代理机构D禁止代理政府采购项目1年的行政处罚，罚款50000元，并责令本项目重新采购。

被投诉人观点

采购人C称：本项目为需由供应商提供设计方案的采购项目，标识系统的主要建设内容是保护区的指引牌、宣传牌、科普牌等标识，以期达到保护区视觉的统一性和识别性，给予规范合理的视觉导视。采购需求已将采购标的功能、应用场景、目标等基本要求加以说明。代理机构D根据采购需求并结合实际特点制定了评分标准，明确了其中的客观、量化指标。

2022年4月28日，代理机构D在政府采购网发布竞争性磋商公告，于2022年5月9日收到Z公司对本项目提出的质疑，质疑事项为本项目评分标准未进行量化。与代理机构D经过分析后，采购人C答复了该质疑，并于2022年5月17日在政府采购网发布了更正公告，在更正公告中重新发布了进一步量化、细化调整后的评分办法，并顺延了开标时间至2022年5月24日。更正公告发布后，在公告期间内未收到任何异议。2022年5月24日，项目如期开启响应文件，Z公司未参加采购活动，采购人C当日对成交结果予以确认，代理机构D于2022年5月26日发布采购结果公告。

采购人C认为，Z公司现再次针对2022年4月28日发布的磋商文件中的评分标准进行投诉，但所投诉的评分标准是已作废的评分标准。

代理机构D称：一是Z公司提出书面质疑后，采购人C经确认，于2022年5月17日发布了更正公告，对本项目的采购需求和评分因素(技术部分)分别进行了调整，增加了“项目目标和任务”“整体深化方案要求”等内容，也对竞争性磋商文件评分因素（技术部分）进行部分更正。更正公告发布后并未收到Z公司对更正后的评分因素提出的书面质疑。Z公司投诉指向的是2022年5月17日更正前的评审标准，原则上该评分标准已作废。

二是本项目主要服务内容是开展自然保护区内标识系统的完善工作，以达到保护区视觉的统一性和识别性，是需要由供应商提供设计方案、组织方案的采购项目。根据《政府采购需求管理办法》（以下简称《管理办法》）第九条的规定，更正后的竞争性磋商文件采购需求已将采购标的目标和任务，深化设计方案，标识设计材质、尺寸和内容等需实现的功能、目标要求进一步加以说明。

三是经更正后的技术部分的评审因素“对本项目的理解和分析”“整体设计方案”“进度保证措施”“实施方案”均与本项目采购标的功能、质量和供应商履约能力直接相关，因此，采购人C根据项目的特点和实际需要，将上述4项评审因素细化，制定相应评审因素并无不当。

四是竞争性磋商文件中上述更正后的4项评审内容、评分细则设置是清晰明确的，且与相应的商务、技术（服务）条件和采购需求相对应，响应供应商需要根据自身实际情况找到得分点来制作响应文件，且磋商文件并未要求磋商小组成员横向比较各响应供应商的响应文件进行打分。同时，商务、技术(服务)条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素也量化到相应区间，并未设置各区间对应的不同分值。

五是前述内容是作为磋商文件评审因素，而不是作为磋商文件资格条件和实质性响应条款。结合本项目的评审情况，磋商小组成员对所有有效响应文件的响应方案进行独立评分，而非通过响应文件之间的横向比较进行打分，从本次磋商小组成员对所有通过资格符合性审查的响应供应商的上述4项评审得分来看，磋商小组成员根据响应供应商的响应文件进行了客观评价，响应供应商之间以上各项得分相差不是很大。

处理结果及观点

经财政部门调查，发现如下事实：

2022年4月28日，代理机构D发布竞争性磋商公告；同年5月6日、10日、13日、17日发布4次更正公告，对磋商文件内容进行了修改；5月24日开启响应文件；5月26日发布结果公告。

其中，4月28日发布的竞争性磋商文件“第四章 评审”中“评审程序”显示本项目标识系统技术部分评审因素有“对本项目的理解和分析”（等次分值为0、1、3、7、10分）、“整体设计方案”（等次分值为0、1、6、12、20分）、“设计提纲”（等次分值为0、1、3、7、10分）、“实施方案”（等次分值为0、1、5、10、15分）4项。

5月17日发布的更正后的竞争性磋商文件将上述评审因素中的“设计提纲”修改为“进度保证措施”，同时对4项评审因素的具体评审标准进行了修改，如，在“对本项目的理解和分析”（等次分值为0、1、3、7、10分）中，评审标准为：“根据供应商对本项目采购需求的理解和分析进行评审，包括但不限于以下内容：项目背景、项目目标和任务、项目内容。涵盖上述所有内容且对项目背景了解深入透彻，项目目标明确，工作内容清晰具体，得10分……涵盖上述所有内容且对项目背景了解不够清晰，项目目标不明确，工作内容不清晰，得1分；未提供不得分。”

根据上述调查情况，财政部门认为：

采购人C和代理机构D于5月17日以更正公告形式对竞争性磋商文件采购需求及评审标准进行了修改，Z公司投诉事项涉及的评审标准为4月28日发布的竞争性磋商文件内容，该部分内容已无效，投诉事项已缺乏事实依据。

此外，5月17日修改后的竞争性磋商文件明确了其中的量化指标，评分项按照量化指标的等次设置了对应的不同分值，未发现违反《管理办法》第九条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二十四条“综合评分法评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”规定的情形。

因此，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十九条第（二）项的规定，财政部门决定，投诉事项缺乏事实及法律依据，投诉事项不成立，驳回投诉。

案例评析

一是评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。

针对上述案件，某地财政局工作人员清泽认为，《实施条例》第三十四条第四款、《暂行办法》第二十四条对综合评分法的规定是相同的，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。

该规定主要包含两层意思：其一，评审因素的指标必须是可以量化的，相应的指标有公认一致、无歧义的含义，而且应当易于描述，判别方便，不能量化的指标不能作为评审因素；其二，评审因素的指标量化后，评分标准的分值也必须量化，评审因素的指标量化为区间的，评分标准的分值也必须量化到区间，也就是评审因素的指标量化与评分标准的分值量化是一一对应的关系。该规定的核心要求是综合评分的因素必须量化为客观分，从而限制评标委员会成员在评审中的自由裁量权，减少个别评审专家有意控制评标结果的违法违规行为，提高评标结果的公平性和公正性。

从本案例实操情况看，代理机构D于2022年4月28日发布竞争性磋商公告，并于同年5月6日、10日、13日、17日发布4次更正公告对磋商文件内容进行了修改，以及5月9日供应商质疑提出磋商文件技术评分部分“对本项目的理解和分析”“整体设计方案”“设计提纲”“实施方案”等评审因素的评审标准未进行量化的问题，是客观存在的。

代理机构D前三次的更正修改，仍然存在不符合《管理办法》第九条第一款和第二款规定的“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，应当说明采购标的的功能、应用场景、目标等基本要求，并尽可能明确其中的客观、量化指标”的情形。这说明该项目在最后一次发出更正公告前，此类问题并未引起采购人C和代理机构D足够的重视，而在1次采购活动中就出现4次更正公告的情况也是不多见的。

在政府采购活动中，此类案件存在的情形还时有发生，应当引起采购人和代理机构的高度重视，要严格落实政府采购法律法规的要求，认真做好政府采购项目的意向公开，强化政府采购需求管理，确保政府采购项目依法依规进行，提高政府采购效率。

二是采购人在答复时应做到有的放矢。

根据94号令第十条和第十七条的规定，在政府采购活动中，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。对质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。

深圳市政府采购协会专家雷金辉认为，采购人在答复质疑时，应当针对供应商提出的质疑事项进行答复，做到有的放矢，不回避问题，通过答复解决争议。无事实依据和法律依据的质疑事项，依法答复质疑事项不成立；若质疑事项成立的，应当正面回复如何纠错，以及采取何种补救措施。

从本案来看，供应商Z公司质疑的采购文件评审因素简单地设置了几个不同档次的分值，但缺乏具体的评审标准，属于评审因素未进行量化的情形。采购人C在答复该质疑时应当明确回复质疑事项成立，并说明将如何修改、怎样修改评审标准。在答复质疑时，即便因答复时间有限，不能及时拿出具体的评审因素量化方案，也起码应当告知质疑事项成立，拟于何时修改评审标准。

在本案中，采购人C具体如何答复的，不得而知，但从供应商Z公司对质疑答复不满意进一步提起投诉的事实来看，大概率是质疑答复没有正面回应争议，没有真正解决供应商的诉求。

三是供应商在维权时应合理地确定投诉事项。

雷金辉认为，供应商提出质疑、投诉的一个基本要件是“权益受到损害的可能性”。具体到本项目中，供应商Z公司认为采购文件评分标准未进行量化，不符合法律规定的评审标准设置规范，进而导致其权益受到损害，因此，可以就采购文件的评审标准量化合规性提出质疑。但在投诉时，由于本案Z公司就修改前的评审标准进行投诉，该评审标准已经失效，修改前的评审标准事实上不可能损害Z公司的权益，故财政部门认定投诉事项缺乏事实及法律依据，投诉事项不成立，驳回投诉。

站在供应商Z公司的角度，若希望正确维护其权益，应当根据法律规定的规则，合理地确定投诉事项。《政府采购法》确定了“质疑前置”的投诉规则，即供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外，故供应商只能就质疑答复（包括答复不满意、未答复及未及时答复）提出投诉。如果采购人C答复质疑时，已经告知采购文件的具体修改内容，供应商Z公司可以就答复中的修改内容提出投诉。若采购人在质疑答复后另行修改了采购文件，则供应商可以启动一个单独的新争议解决程序，就修改内容提出新的质疑，进而就质疑答复提起投诉。

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