【需求篇】“软”项目如何提出“硬指标”

编者按：目前，我国开展公共服务项目的时间尚短，整体上还处于试点推开阶段，参与的范围和深度远远不够，实际操作中也面临着采购需求描述、采购方式、评标标准、履约监督等方面的困难和挑战。为此，本报特采访了业内一线操作人员，并对这些问题进行探讨。

【需求篇】

有些公共服务既摸不着，也看不到，更说不出长短大小---

“软”项目如何提出“硬指标”

本报记者 田冬梅 实习记者 贾璐

公共服务类采购项目近年来在各地采购的份额占比不断攀升、增速居高不下，加上频频出现的新项目、大项目，进一步印证了其“潜力股”的身份。然而，“潜力股”项目因其“既摸不着，也看不到，更说不出长短大小”的特点，着实考验着各地政府采购部门。

“服务类项目相对于货物和工程类项目而言，是一种‘软’项目，采购人或采购代理机构通常拿捏不住，界定不准。”江苏省政府采购中心副主任龚云峰表示，许多公共服务类项目都是政府采购专有的新项目，缺乏采购经验，如果采购人或采购代理机构没有足够的人才和知识储备，实际操作就更加困难，很可能会无从下手。

记者在采访过程中了解到，各地在公共服务类项目操作中遇到的最大难题是需求和评审指标难以量化、细化，导致评审专家在评审过程中难以做出客观准确地评价，进而影响到公共服务类项目采购的效果和效益。

谨防需求不明埋下的“雷”

“服务类采购项目具有的无形性、无法存储性、易变性等属性导致采购需求不易量化、描述难等情况普遍存在。”河北省石家庄市政府采购中心副主任王志勇表示，需求不明将带来采购人难满意、供应商履约难的现象，影响政府采购的效果。

“不明晰、不准确的需求在后期的采购环节会导致‘葫芦僧乱判葫芦案’情景的出现。”龚云峰认为，需求不明将导致供应商凭着各自的理解乱投标、评委根据自己的理解乱评标，中标供应商可能因与采购人的理解不一致无法签订或履行合同，或改变合同的实质性内容才能履约。

内蒙古自治区赤峰市敖汉旗政府采购中心李海江也表达了类似的想法：“不清晰、模棱两可的需求描述，将增加后续投标人资格的确定、评标方法的选择、合同的签订及履约等环节的操作风险。”

“服务类项目采购本身起步较晚，各地可以借鉴的成功经验不多，再加上需求描述难细化，导致一些服务类采购项目从一开始就隐藏着一定的采购风险，在实施过程中预测和防范采购风险的难度较大。”陕西省商洛市政府采购中心副主任李平分析说。

需求描述注重“功能化”

尽管接受记者采访的业内人士均提示，对于服务类项目应该要警惕因需求不明确而给后续采购环节埋下隐患。但问题的关键是，如何才能让需求变明确呢？

“对于此类采购项目需求的描述，可以采取功能性描述的方法，突破一般性技术参数的描述。”山西省省级政府采购中心采购一处处长张永红认为，服务类项目需求描述可以按照功能标准，即以满足基本功能和必要功能为原则进行需求描述。

龚云峰也认为每个不同类别的服务类项目采购需求相差都很大，很难明确表述如何解决这个问题。他认为解决此问题，可以通过以下思路：一是需明确采购项目的目的，即采购人通过该项目需要达到的目标是什么。二是需明确提供服务所必须的人员、设备的要求。三是需明确结果的考核标准，即在什么情况下可以认定该中标人是完全履约。四是与相关服务行业的专家、供应商多交流。五是需加强政府采购从业人员的综合素质。通过上述举措，在一定程度上有助于“软”项目的相关需求转化为硬指标。

此外，也有人士建议通过调研、座谈等形式让需求描述指标化、合理化。

“首先应成立由相关各方参与的专家组，借助问卷调查的方式对类似于文化下乡、市政服务这类公共服务项目的需求进行调查，了解群众的基本需求。同时委托独立的第三方社会评价调查机构进行调查，并在此基础上采用谈判的方式进行多轮的谈判，参照投标人提出的建议逐步实现需求明晰化。”黑龙江省黑河市政府采购中心主任朱志给出了这样的建议。

“按照采购人提供的最初需求，向供应商广泛征询需求方案，并通过座谈会的形式让采购人、专家、供应商等相关方集体参与修改、讨论方案，共同制定需求标准和指标。”内蒙古自治区锡林郭勒盟政府采购中心主任郭志强介绍道，日前该中心就借助这种方式有效解决了需求没有明确标准的难题，保证了项目的有效进行。

此外，王志勇还建议应该用不同的方法对服务进行分类，并在此基础上建立各类服务行业的制度、内容、程序等相关标准，为采购需求做出指引，便于对该类服务的描述和定义。

专家库应及时扩容增量

“评审环节面临的主要是专家问题。”龚云峰强调道，很多新型服务项目大多没有相应的专家库。采用选择性方式确定专家的情形较多，这些专家大多对政府采购相关规定不太了解，习惯按自己的经验和理解去评审，容易与采购文件中确定的评审办法和评分标准产生冲突，并可能造成采购结果合理但不合法的情形。

李平也提出，公共服务类采购评审环节，面临的两大问题：一是评审专家存在着专业分类不科学、不能与具体项目相结合的情况。二是评标没有具体的规格、标准，评审办法、标准难统一，不能量化，最终的评审结果难以汇总。

针对以上问题，各方人士纷纷给出具体的建议。龚云峰认为，负责评审专家库建设的各级财政部门应提前着手准备，按照计划纳入政府采购的服务类项目类别，事先征集评审专家入库，逐步扩大专家数量，并加强政府采购专业知识的培训。同时，对于许多新型服务项目，平时采购的次数不多，评审专家参加评审的机会较少，积极性不是太高，因此在评审费用的发放上应从宽处理，提高其参加评审的积极性。

绝大部分接受记者采访的人士都建议要进一步扩大专家的范围，不要局限于院校、科研机构等学者型的专家，要增加一线具有实践经验的人员，并强化对奇缺的公共服务类人才要进行短平快培训。同时，要加强评审专家的管理，细化专家的专业分类，建立健全评审专家的优胜劣汰机制，适应各门类项目的评审需要。