强化需求管理的三条“锦囊妙计”

【专家观点】

强化需求管理的三条“锦囊妙计”

■ 沈桑阳

采购需求是政府采购活动的源头和出发点，也是评价政府采购绩效的重要依据，直接决定着采购活动效果。2021年，财政部印发《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），明确了政府采购需求管理的原则、主要内容、编制要求等，并对采购实施计划、风险控制、监督检查与法律责任作出规定。《办法》的出台补齐了需求管理无专项制度可依的短板，但要推动政府采购需求管理真正落地落实，还需在约束机制、标准建设和大数据运用方面寻求突破。

设置“大小需求” 前移管理关口

采购需求是指，采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。它不只反映了采购标的的特点，更重要的是反映了工作计划和总体安排。按照“因事找钱”的逻辑，有需求才有配套预算，需求不一样，预算也应当不一样。确定政府采购需求，应成为整个预算管理链条的“源点”。

目前，在政策以及实操中，政府采购需求是根据预算来编制，且受预算执行进度的约束，往往更重视合法、合规、高效地执行批复预算，而不是“需要什么”。当然，预算编制环节嵌入过细的需求管理存在现实难度。

笔者认为，可以设置“大需求”和“小需求”。“大需求”是指，在项目储备、“一上”以及“二上”的环节中启动相对粗放的需求管理。比如，现有预算一体化系统要求在项目储备环节编制货物、工程、服务类预算。对此，笔者建议，在储备环节，按照采购需求确定类别预算，让各单位在预算编制环节就建立“需求管理”这一概念，而不是简单地执行预算，从而不断发挥需求对预算编制的牵引作用。同时，对于一些较大项目的需求调查，也应当在这个环节中实现。在“一上”“二上”预算编制时，对“大需求”稍作细化，主要是指编制政府采购绩效目标，尤其对政府采购预算占比较大的项目，应当在绩效目标中编制政府采购政策功能落实的有关目标。“小需求”是指，现行制度规定的、在预算批复后的精细化需求管理，包括具体的实施计划编制等。

“标准+机制”双轮驱动 规范采购需求管理

需求管理是避免“豪华采购”“天价采购”等问题产生的重要前提。笔者认为，需求管理的重点在于两方面：一是标准；二是机制。

从标准上来讲，同样有“大需求”和“小需求”的概念。“大需求”是指通用项目的采购需求，包括集中采购项目或者经常性采购项目。对于集中采购项目，主要由集中采购中心牵头制定标准并实施。在实际操作中，各单位编制预算时对照采购中心已有的采购结果进行编制，这实际上就是执行了“需求决定预算”。对于经常性采购项目，如，审计服务、绩效评价服务等，笔者建议，探索建立政府采购需求标准参考指引，细化该类项目需求管理的基本要素、基本要求及主要标准；同时，鼓励行业主管部门研究制定本行业的业务项目采购需求标准。“小需求”主要指按照《办法》需要开展需求调查的或者各单位分散采购的项目需求。各项目的需求标准则主要依托采购人自行通过市场调查或工作经验来确定。

规范需求管理除了标准，还需要一个驱动，就是机制，原因在于所有的政府采购政策落实不可能都靠人来管。如，某抽样调研结果显示，约87.18%的直属单位建立了采购、财务、业务共同参与需求制定机制。但从实际来看，这种融合还停留在表面，主要是业务管买什么，财务管有多少预算，采购负责报计划。笔者认为，需求管理的有机融合应当是各个因素互相制约，即在落实某些政策功能背景下，需要买哪些服务或产品，有多少预算，需要实现什么功能目标等。在需求阶段，各部门就要实现有机融合，而不是贯穿于采购整个执行过程的前后环节独立管理。

加强大数据运用 提升采购需求管理

通过信息化手段提升政府采购管理水平至关重要。近年来，财政部通过建立交易系统与计划管理系统数据联系，进一步提升了政府采购精细化管理水平，尤其是今年正在建设和推行的预算管理一体化系统，加强了政府采购与预算、资产、国库支付的衔接。在政府采购需求管理过程中，笔者建议，进一步加强大数据的运用，通过对中国政府采购网上同类品目的采购文件或采购结果的分析，对一些通用项目的采购需求逐步形成采购需求标准参考。如，对于绩效评价业务、审计服务等，虽然其业务量不同，产生工作内容也不同，但是这些服务多是依靠第三方机构。对第三方机构而言，主要是人力成本，也就是投入和计量方式是一致的。因此，针对此类项目，即不同采购人需要的同质化程度较高的服务项目，可以逐步形成采购文件范本以及需求参考。

《办法》对提高政府采购目标绩效、提升政府采购管理工作水平产生了重要积极作用，值得认真对待、深入研究。笔者相信，以《办法》实施为契机，政府采购需求管理工作必将步入新阶段。

（作者单位：水利部预算执行中心）

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