军队采购如何用好质量优先法

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军队采购如何用好质量优先法

■ 刘宁波 赖登凌 李淑文

军委后勤保障部发布《军队物资服务采购评审管理暂行办法》，明确设立质量优先评审方法，从政策层面回应破解当前采购评审面临的现实问题，但目前还存在不会用、不敢用等矛盾顾虑。本文从认识质量优先法的重要意义入手，分析其适用条件，并提出措施意见，以期把政策用好用足，更好地服务部队建设。

科学认识质量优先法的重要意义

一是采为所需的政策回应。针对当前采购工作中存在的低价低质无序竞争和高价低质风险隐患等方面的问题，立足服务保障打赢、坚持军事效益为本、突出质量优先目标，军委后勤保障部发布《军队物资服务采购评审管理暂行办法》（以下简称《办法》），明确设立质量优先评审方法，采取先组织商务、技术评审，淘汰技术排名靠后的供应商，再对排名靠前的供应商进行价格评审，综合评定中标供应商。《办法》通过对质量、价格的双维度协同控制，将质量导向贯穿全程，注重物有所值、采为所需，推动军队采购从“拼价格”向“比质量、优服务”转变，助力提升采购结果满意度，确保军队建设质量效益，从政策层面回应了现实矛盾和官兵关切。

二是不断探索的提炼规范。《办法》的制定经历了全军各级采购管理部门、采购机构和采购单位的反复摸索、大胆试验。一方面，推行商务技术指标横向比对，按“排名第一的得标准分，其他依次递减一定比例，第X名以后不得分，没有的或不响应的均不得分”赋分，“第X名以后不得分”和“没有的或不响应的均不得分”可以分别看做质量优先法“按规定名次”和“按达到合格分”划定供应商进入综合评定环节的雏形。另一方面，试行“非★技术指标负偏离满X项按无效投标处理或技术指标总分值按0分计算”，实际上从操作层面剔除了技术服务较差或排名靠后的供应商。上述探索取得了一定成果，积累了不少经验，但也存在标准不统一、依据不充分等客观矛盾，而《办法》汇集既有成果，精准提炼规范，将实践证明科学可行的做法纳入政策制度予以固化标准化。

深入了解质量优先法的适用条件

《办法》明确，“对技术复杂、专业性强、质量要求高且供应商响应数量充足的项目，采用质量优先法评审。”在实际工作中，采购单位往往强调高质量要求等而忽视了供应商响应数量充足的前提条件，造成质量优先法较难实现预期效果的局面。对此，笔者从几类典型案例回顾分析质量优先法的适用条件及关键要义。

一是供应商响应数量不够充足。某设备采购项目，采用质量优先法评审，“按达到合格分”划定供应商进入综合评定环节范围，实际仅A、B、C3个品牌现场投标。因C品牌的投标供应商技术得分未达到合格分被淘汰，剩余供应商不足3家，故该项目按废标处理。由此可见，“按规定名次”划定范围，若原本供应商只有3家，那么质量优先法在上述情形下则失去了应有之义。

二是供应商响应数量充足但存在代差。某舱体采购项目，采用质量优先法评审，“按规定名次”划定范围。实际有A、B、C、D、E、F共6个品牌现场投标，报价分别为120万、130万、140万、150万、205万、210万（假设报价合理，即技术优劣与报价高低成正比，下同），取前4名。因价格分差过大，最终D品牌中标。笔者分析该项目，若按“达到合格分”划定范围，纳入A、B、C、D，则E、F中标可能性不大；排除A、B、C、D，则可能废标。究其原因，6个品牌看似为同一产品，但因E与F品牌迭代更新，其性能成本均大幅提升，实际上已不再是同一产品，造成供应商响应数量充足的假象。

三是供应商响应数量充足但优质产品数量比较有限。某氧舱采购项目，分2批次组织，均采用质量优先法评审，“按规定名次”划定范围。第1批次共A、B、C、D、E、F6个品牌现场投标，报价（单价）分别为4.9万、5.2万、13万、13.3万、14.1万、14.6万，取前4名，最终D品牌中标。第2批次共A、B、D、E、F5个品牌现场投标，报价同第1批次，取前4名，最终B品牌中标。可能有人疑问：为什么第1批次很好地实现了采优目标，而第2批次却未成功？笔者分析认为，这区别在于C品牌未参加递补纳入了B品牌，故类似上述项目“按达到合格分”划定范围可能更为科学。

用好用足质量优先法的措施意见

加强市场调查，摸清产品供应现状。《军队物资服务集中采购需求管理暂行办法》明确采购单位对需求管理负主体责任，组织开展采购计划编报、执行和需求编制、审查、对接、监管等工作，对需求的合法性、合规性、合理性负责。市场调查作为采购需求编制的基础和源头，重在弄清自己要什么、市场有什么、质量优劣及价格高低分布情况等。从上述几类典型案例中不难发现，质量优先法适用供应商响应数量充足且同质化产品竞争较为充分的项目。那么，拟用质量优先法的项目就必须摸清市场供应是否充足、所谓标的产品是否存在代差、决定质量优劣的关键参数有哪些以及如何界定。

把握特点规律，合理确定优先模式。《办法》明确，“质量优先法按照下列程序组织：（一）投标截止时间后，对不包含报价的部分进行开标；（二）在商务、技术评审后，现场宣布商务、技术得分和技术排名，公布技术得分达到合格分或者规定名次的供应商；（三）对技术得分达到合格分或者规定名次供应商的报价部分进行开标，按照商务、技术和价格总得分由高到低排序，并推荐预中标供应商。”结合上述案例，笔者认为，两种优先模式在很大程度上决定了项目的成败。针对市场供应、优质产品数量均比较充足的项目，可适用“按规定名次”或“按达到合格分”划定范围。针对市场供应充足但优质产品数量较为有限的项目，可适用“按达到合格分”划定范围。同时，针对特殊情形，可探索试行优先模式后定规则，即不提前确定优先模式，但明确优先模式自动选用规则，根据资格性符合性审查通过的供应商数量和商务技术评分分布区间，激活并套用相应的优先模式，最大限度地发挥质量优先法的政策优势，以实现更优采购目标。

围绕规律模式，科学设置评审分值。“按达到合格分”划定范围：一方面，防止分值偏高或偏低，偏高可能导致进入后续综合评定范围的供应商数量不足，而偏低可能造成一些质量服务一般的供应商混入优先范围；另一方面，分值设置应与合格分划定匹配，既然选用质量优先法，分值设置首先必须能拉开不同质量服务标准间的分差，再结合采购单位认可的优质标准，精准划定合格分。“按规定名次”划定范围：一方面，防止规定名次过多或过少，过多可能导致质量服务一般的供应商混入优先范围，而过少则可能造成进入后续范围的供应商数量不足或实际上排斥潜在供应商的情形；另一方面，分值设置应有别于“按达到合格分”模式，基于不同的前提条件和市场供应能力，分差不宜拉得过大，实现“领先”而非“秒杀”，真正让进入优先范围的供应商机会相对均等，避免优先流于形式。

突出风险防范，严防略优假优暴利。从实操层面上看，质量优先法最大的风险隐患是容易滋生不良供应商赚取不合理利润甚至暴利的情形。质量优先法为实现采优目标，实际上是排除了部分供应商，变公开竞争为有限竞争。若技术指标设置不合理、评审分值设定不科学、佐证方式说明不准确，则极易出现质量服务标准只优了一点而分差拉开一大截、同样的产品不同供应商投标技术得分有高有低等不合理现象。为防止质量优先变成“标书优先”、采优变成“采贵”，笔者认为，一是立足产品本身，突出诚信承诺，减少复杂佐证，变“标书证明”为“验证后置”，真正打破“产品好不好主要看投标书做得好不好”的怪圈。二是执行强制审价，即凡采用质量优先法的项目，一律执行审价结算，堵塞漏洞，控制风险，解决采购单位、采购机构采用质量优先法的后顾之忧，提高一线人员大胆采用的积极性。三是加强抽查惩处力度，对采用质量优先法项目的中标供应商，强调履约效能是否真优、利润空间是否合理、诚信承诺是否真实等，由上级采购管理部门适时组织抽查考评，奖优罚劣并计入供应商诚信档案，抄告采购单位、采购机构并分析研讨，助力优化质量优先法实施方案及风险防范措施办法。

探索深层优先，全面实施评定分离。《办法》提出评定分离实施程序，明确采购单位经研究评估后，可在评审委员会推荐的预中标供应商名单中，遴选确定中标排名非第一名的为中标供应商；明确评定分离实行目录清单管理制度，为下步试点探索预留接口。质量优先法虽然取得了重大进步，但对于一些技术复杂或较为小众的项目，仍然较难克服“一本标书定胜负”的弊端。笔者建议，借鉴定价采优等最新试点探索成果，注重质量比测、官兵评价，全面实施评定分离，第一阶段由采购机构“纸面”评优，第二阶段由采购单位“现场”定优，主要采取实物展示演示、技术检验测试、官兵试用评价等方式，真正选出单位需要、官兵满意的优质产品。

（作者单位：新疆军区保障部采购服务站）

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