从《征求意见稿》一探竞争性谈判的华丽转变

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从《征求意见稿》一探竞争性谈判的华丽转变

■ 王永锋

近日，财政部再次就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。《征求意见稿》旨在贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，完善政府采购法律制度，从顶层设计出发，创新解决政府采购实践中焦点、难点、痛点、堵点问题，着力打造一流政府采购营商环境，助力建设全国统一大市场。其中，竞争性谈判较现行规定变化甚大，笔者尝试从工作实际出发，以操作层面为视角，一探竞争性谈判的华丽转变。

采购方式的选择更具刚性

自《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）颁布实施以来，竞争性谈判这一政府采购方式因其采购周期较短令不少采购人“跃跃欲试”，却因“最后报价最低的原则确定成交供应商”的规定又让不少采购人“敬而远之”。多年来，竞争性谈判饱受争议，被束之高阁。从财政部公布的2020年全国政府采购简要情况获悉，2020年我国采用公开招标实施的政府采购项目金额占比约为80%，采用竞争性谈判实施的政府采购项目金额约为3%。据了解，个别省份2021年采用竞争性谈判实施的政府采购项目数占比甚至不足1%。笔者认为，在我国政府采购中，导致公开招标占比过大，竞争性谈判占比过小主要有三点原因：一是采购人对《政府采购法》及竞争性谈判存有误解，认为只有公开招标才是最公平的采购方式。二是采购人为了规避履职风险，忽视采购需求特点，为了“公开”而公开，致使公开招标采购方式被泛滥使用。三是因竞争性谈判中采取了“最后报价最低的原则确定成交供应商”，采购人担心最低价成交不能满足采购需求，从而主动放弃使用竞争性谈判采购方式。

围绕采购需求特点选择恰当的采购方式，是深化政府采购制度改革的方向，也是采购人落实主体责任的体现。因此，《征求意见稿》第三十五条规定，“采购人应当根据采购项目特点，按照本法规定的适用情形合理确定采购方式。”此外，现行《政府采购法》第三十条规定，“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购……”《征求意见稿》第五十九条规定，“符合下列情形之一的，应当采用竞争性谈判方式采购……”不难发现，竞争性谈判这一政府采购方式的适用情形从“可以”变为了“应当”。看似简单的一词变化，带来的却是采购人主体责任进一步明确和落实，采购人围绕采购需求特点确定采购方式的刚性约束进一步加强。部分采购人在确定采购方式时，不能再像以往那样随意任性，需要确定采购需求的特点，进而依据各种采购方式的适用情形确定采购方式。

采购规则的设计更接地气

在现行的制度规则设计下，采用竞争性谈判的政府采购项目均要求在采购过程中符合竞争要求的供应商数量不得少于3家（公开招标采购方式转竞争性谈判除外）。该规则的设计，主要目的是促进供应商之间充分竞争，但在一定程度上也限制了市场竞争本身并不充分的政府采购项目顺利实施。在实践中，时常会遇到采用竞争性谈判的政府采购项目，即使采购人选择了“发布公告”这一最大化公开征集供应商的方式，然而却仅有两家供应商参与投标竞争。根据现行的制度规则设计，采购项目出现这种情况只能终止采购后重新开展采购活动，最后导致项目存在屡屡采购却始终无法成交的尴尬情形。长此以往，此类项目要么陷入无限采购却无法成交的死循环，影响政府采购效率；要么人为“凑”出3家竞争，影响政府采购声誉。

纵览《征求意见稿》全文，笔者认为，《征求意见稿》在认真总结分析上述采购项目的实际情况后，更加科学合理地设计了新的采购规则，优化采购流程，以保证采购项目顺利实施的延续性。《征求意见稿》第四十四条规定，“采用竞争性方式采购的，竞标供应商和合格标均不得少于3家。但是实行公开竞争后，竞标供应商或者合格标只有2家或者1家，采购文件没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动”。这一规则的设计，在理论上弥补了因市场竞争不充分导致采购项目无法正常开展的缺陷，也从实践上帮助解决了采购当事人刻意“凑”3家的困扰，既有助于鼓励采购人实行公开竞争，又有利于提高政府采购的效率。

评审方法的确定更加科学

根据“最后报价最低的原则确定成交供应商”，是现行的竞争性谈判这一政府采购方式备受争议的焦点。对于能够详细列明采购标的的技术、服务要求的采购项目，根据“最后报价最低的原则确定成交供应商”无可厚非。但对于技术复杂或者性质特殊，不能详细列明采购标的的技术、服务要求的采购项目，仍根据“最后报价最低的原则确定成交供应商”就有待商榷。在实践中，以“最后报价最低的原则确定成交供应商”也是诸多采购人对竞争性谈判“望而止步”的主要原因之一。

评审方法是否与采购需求特点相匹配，是决定采购项目能否实现采购目标的关键。《征求意见稿》总结分析了现行的竞争性谈判和竞争性磋商两种政府采购方式的优缺点，取消了竞争性磋商采购方式，重新优化设计了竞争性谈判的程序、规则和流程，以期更好地实现政府采购物有所值与提速增效的目标。因此，结合需求特点科学选择评审方法是此次《征求意见稿》针对竞争性谈判这一政府采购方式做出的重大变化之一。《征求意见稿》第四十六条第三款规定，“竞争性谈判方式一般采用综合评分法，通过单方案谈判明确细化指标的，可以采用最低评审价法”。该规定改变了现行的竞争性谈判只能采用以“最后报价最低的原则确定成交供应商”的评审方法，要求采购人遵循竞争性谈判的适用情形和采购需求的具体特点，确定恰当的评审方法，以便更加科学合理确定采购项目的最终结果。

谈判作用的发挥更加突显

从《征求意见稿》关于确定采购方式的表述来看，竞争性谈判主要适用技术复杂的大型装备，实验、检测等专用仪器设备，需要供应商提供解决方案的设计咨询、信息化应用系统建设等服务，创新采购以及政府和社会资本合作等项目。再从《征求意见稿》第五十九条给出了竞争性谈判的定义来看，竞争性谈判是指，通过需求调查或者前期设计咨询，确定主要功能或者绩效目标和主要最低需求标准，需就相关内容与供应商协商谈判的采购方式。由此可见，采用竞争性谈判的采购项目往往是技术更复杂、需求不确定性更大。要想真正发挥竞争性谈判的作用，核心在于“确定明确的采购需求”，关键在于谈判小组与供应商之间的充分谈判。

其实，“先明确需求，后竞争报价”也是《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）遵循的核心交易机制。但实践中，采购项目以现行规则下的竞争性谈判组织实施时，各方采购当事人习惯将更多的精力放在程序的规范性以及价格上，很少真正通过谈判确定明确的采购需求，导致采购需求的谈判容易出现“流水线”“公式化”的谈判过程，流于形式。因此，《征求意见稿》中竞争性谈判，通过随机抽取方式确定的评审专家难以保证其专业性，随之而来的谈判效果可见一斑。在此，笔者建议，不妨在确定最终的采购需求与细化的评审规则环节，采购人自主遴选专业能力过硬的评审专家，以保证采购需求及评审规则的科学合理；而在最终响应文件评审环节，通过随机抽取方式确定评审专家，以降低评审专家被“围猎”的风险，在实现政府采购“物有所值”的基础上进一步优化政府采购公平公正的营商环境。

回望过去的20年，现行《政府采购法》在推动政府采购事业发展过程中发挥了举足轻重的作用。但随着经济社会的不断发展和深化改革的持续推进，已难以满足政府采购实践的新需求及应对政府采购实践中出现的新问题，亟须修订完善。《征求意见稿》是贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》相关要求、完善政府采购法律制度、优化政府采购有效制度供给和创新解决政府采购实践中的突出问题的顶层设计。因此，我们需要认真学习，深入研讨，把握精髓，凝聚共识，更好地汇智聚力，为打造市场化、法治化、国际化的政府采购营商环境贡献智慧和力量。

（作者单位：天津市公共资源交易中心）

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