推进政府采购法律统一建设全国统一大市场（下）

【开门修法 集思广益】

推进政府采购法律统一建设全国统一大市场（下）

——以问题为导向系统性重构政府采购制度

■ 徐舟

从《征求意见稿》看，政府采购监管部门对前述问题已有深刻认识，并围绕这些问题系统规划了制度解决方案。

着力构建完整统一的政府采购管理体系

从《征求意见稿》可以看出，监管部门跳出程序立法思维，将健全管理体系作为本次修法的重中之重。去年，财政部推出了《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号），笔者在宣介时曾说它是政府采购制度改革的先行者。现在看来，《政府采购需求管理办法》所展现的以强化采购人主体责任为核心的采购全流程管理、体系化治理的理念和探索，在经过进一步思考和沉淀后，多数被纳入到了《征求意见稿》之中。《征求意见稿》中关于如何健全和统一管理体系主要体现在以下四个方面。

首先，强化政府采购政策功能。《征求意见稿》将政府采购政策单独成章，新增了维护国家安全、支持科技创新、维护弱势群体利益等政策目标；区分本国货物、工程、服务与中国境内生产产品，分别采用强制采购和评审优惠的不同扶持政策，将支持本国产业政策落实落细；强调政策统一性要求，明确政府采购政策应当由国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门统一制定，货物、工程和服务一体化执行政府采购政策，维护全国统一大市场和公平竞争，实现政策全覆盖，提升政策效能；细化政策执行措施，要求将落实政府采购政策纳入项目绩效目标，在预算编制、需求确定、采购方式和竞争范围选择、项目评审、合同履约管理等各环节加以落实，确保政策落地。

其次，强化采购需求管理。《征求意见稿》专门增加了需求管理一章，并且运用了11个条款的较大篇幅，补上政府采购源头管理薄弱的制度短板。《政府采购法》既是市场交易制度也是财政支出管理制度。《征求意见稿》将采购需求与预算管理衔接，强调采购需求首先要实现项目绩效目标，构建起“讲求绩效”的制度基础。将采购需求与采购活动衔接，确立起以采购需求为引领、根据需求特点确定采购方式、竞争范围、评审规则、合同定价方式的制度导向。同时，规范采购需求的形成过程，将采购需求的形成和实现过程纳入采购人内控管理，更好发挥采购人的主观能动性，防范需求不完善、实施计划与需求特点不匹配、少数人操控需求进而操纵采购等问题。

再其次，强化合同管理。相对于《政府采购法》的8个条款，《征求意见稿》共用了16个条款规范采购合同管理，对“最后一公里”的重视程度可见一斑。最值得一提的是有关合同定价方式的规定。关于合同定价方式，以往招标投标法和政府采购法对此都没有任何约束，全看采购人、代理机构是否专业和敬业。针对低价中标高价结算等老大难问题，《征求意见稿》第七十二条确立了政府采购合同定价“固定价格为一般、非固定价格（成本补偿）为例外”的原则；对于固定价格合同，只有合同订立时采购数量无法确定的，才采用固定单价，否则应当采用“闭口”的固定总价；对于成本补偿合同，要求实行固定酬金，不得按照成本比例支付酬金，防止供应商有意做大成本从而获得更多酬金，并且要求设定合同最高限价，防止因成本可以按实结算而导致成本无限扩张。此外，《征求意见稿》还完善了追加采购、合同变更等条款，堵住合同价“敞口”的风险。增加了3条关于合同验收的规定，明确验收主体、验收小组组成、验收报告等要求，压实采购人履约验收的主体责任。

最后，统一体系、统一市场。《征求意见稿》不再对政府采购货物、服务与工程分别进行规范，而是实行一体化管理，从采购政策落实、采购需求管理、采购方式和评审方法适用、采购合同管理等，全方位地将工程纳入政府采购统一管理体系。例如，关于招标、竞争性谈判和询价等采购方式的规定，不再是仅适用于货物和服务，也包括工程。同时，《征求意见稿》提出要建设涵盖货物、工程和服务的政府采购全国统一大市场，打破市场分割，保障供应商自由进入统一大市场。《征求意见稿》暂时在附则中保留了政府采购工程招标适用招标投标法的条款，许多关心政府采购工作的朋友对此非常失望。其实大可不必。从《政府采购法》修订第一次公开征求意见反馈情况看，不论是采购人、代理机构等业界人士，还是专家学者、市场主体、社会公众，都对两法合并呼声强烈。从修法程序看，现阶段还是财政部门就修法公开征求意见，相关监管部门之间的协调还在进行中。目前，《征求意见稿》已经在立法技术层面做好了相关准备。

着力完善公平竞争的采购交易制度

首先，树立采购方式运用新导向。一是改革单纯根据金额大小确定招标与否的规定，强调由采购人根据需求特点和绩效目标自主确定采购方式。《征求意见稿》创设了创新采购这一新的采购方式，并且将框架协议采购方式上升到法律层面，进一步丰富采购方式种类，建立起多元化、适应不同需求特点的采购交易制度。明确招标、询价适用于需求客观明确的项目，其中，询价是招标的简化版，适用于金额不大的项目；谈判、创新采购适用于需求不明确或者很复杂，需要与供应商一起商量需求内容、解决方案的项目，其中，创新采购是谈判的“专业版”，适用于供应商也不是完全心中有底的研发型项目；框架协议适用于需要频繁重复采购的小额零星项目；单一来源采购适用于需求缺乏竞争条件的项目。同时，由于需求特点不同，规范这些采购方式的重点也有差别。如招标、询价重在需求管理和评审方法的客观性，竞争性谈判、创新采购重在采购过程管理，框架协议采购重在竞争机制管理，单一来源重在适用恰当性管理和成本管理等。二是改革单纯强调公开招标的规定，转为强调公开竞争。与《政府采购协定》（GPA）等国际规则接轨，将竞争范围这个概念从采购方式管理中剥离出来。不仅招标要公开竞争，除了单一来源采购这一非竞争性采购方式外，谈判、询价等其他各种竞争性采购方式，非因法定情形，都要实行公开竞争，切实保障供应商机会公平。

其次，强化评审规则客观公正。一是规范评审方法的运用。强调根据需求特点和绩效目标选用相应评审方法，避免综合评分法“一统江湖”。明确通用货物、服务，简单工程，“够用就好”的项目，采用最低评审价法；技术复杂、专业性强，或者多专业多种类混合型采购，需要综合评价性价比的项目，采用综合评分法。为落实《深化政府采购制度改革方案》提出的“优质优价”采购要求，《征求意见稿》还明确，综合评分法可以实行先评方案再评价格、“优质基础上优价”的两阶段评审方法，并且新增了最优质量法这一评审方法，对于执行政府定价或者对质量有特殊要求的项目，可以采用最优质量法，在确定价格的前提下仅对质量进行竞争，确保“优质”。二是规范综合评分法的评审因素及分值设置。包括规范评审因素设置范围：评审因素应当与采购标的直接相关，主要包括价格或者成本、质量、供应商履约能力、商务条件以及采购政策要求等。防止“量身定做”、随意设置“控标”条款，连供应商行政级别、是否建立党组织这样与采购标的无关的因素，也拿来做评审因素。明确评审因素客观性要求：评审因素必须是量化指标，并且可评判、可验证，分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。诚如此，政府采购评审真就几近于高考评分了。从反馈情况看，对于这一要求，实操部门反映比较多，认为影响质量的因素并不都是量化指标，实践中难以做到。笔者也曾长期从事采购实务，对此颇为理解。不过，正如前文所述，评审不客观、不公正，易于被操控的问题，已经到了非改不可的境地。如果评审规则还如之前那样主观性强、弹性大，无论换谁评审都难保不出问题。当然，如何将供应商响应方案、技术路线等非量化、需主观判断的因素转换为可评判、可验证的量化指标，具体方法还有待进一步研究。通过市场调查、与供应商谈判等，能够将方案性主观因素转化为客观指标的，应当转化为客观指标，比如，将新冠疫苗的不同技术路线，转换为预防感染率、重症率、死亡率等指标。确实不能直接转化为客观指标的，比如，雕塑等艺术品设计方案，笔者希望今后能允许采用间接转化方式，如，由评审委员会对不同方案进行排序或者评定等次等。

最后，强化合同履约管理。强调必须按照采购结果签订合同（即须按照采购文件的所有实质性要求以及供应商的竞标文件签订政府采购合同或者框架协议，不得对采购文件确定的事项和供应商的竞标文件作实质性修改），通过书面合同进一步确认和固定竞标结果，同时，要求严格按照合同履行，不得随意调整、变更合同。意在促使供应商切实按照竞标承诺全面履行，并堵住利用合同变更导致合同“敞口”的风险，实现采购全过程的闭环管理，维护竞争公平。

着力健全采购人对采购结果负责的机制

从强调分权制衡转向注重权责对等，全面压实采购人主体责任。

首先，压实采购人在采购全链条中的法人主体责任。通览《征求意见稿》，在项目绩效管理、需求管理、政策执行、采购交易、合同管理、质疑答复等方面，义务主体都是采购人。并且《征求意见稿》明确要求采购人将政府采购纳入其内控管理体系，从而将项目经办人员在采购活动中的各项履职行为落实为采购单位的法人职责。采购人都是国家公权力机构，在全面从严治党新形势下，都建立有一套严密的内部管理体系。发挥采购人的主观能动性和自我管理优势，与外部监管有机结合，有利于提高监管效能。新近出台的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》《政府采购需求管理办法》等制度，都开始注重发挥主管预算单位对下属预算单位的采购管理作用，其背后的逻辑也在于此。

其次，理顺采购人与评审专家、代理机构等相关主体的权责关系。采购代理机构不再定位为与采购人“平起平坐”的政府采购当事人；评审专家的角色定位从评审决策逐渐过渡为参与决策和决策咨询，突出采购人的采购主体地位。

最后，赋予采购人完整的采购决策权。包括确定采购需求和采购实施计划的“游戏规则”制定权、确定采购代理机构的“队友选择”权等。特别是重新回归评审决策权，放开了评审委员会中专家比例的限制，除竞争性谈判和创新采购的谈判小组，应当由采购人代表和政府采购评审专家共同组成外，招标、询价等评审委员会可以全部由采购人代表组成。从征求意见反馈情况看，放开专家比例限制，是广受关注的一个焦点议题。不少市场主体和社会公众对此表示担忧，担心又回到政府采购制度改革前“一切由采购人说了算”的局面。开句玩笑，这就像夫妻离婚，在一起的时候总觉得对方千般不是，真要分开了却又想起对方的好。改革专家评审制度，初衷是贯彻权责一致原则，“谁决策谁负责”，确保采购人对采购结果全面负责。评审委员会由采购人代表和评审专家共同组成，专家组成比例由采购人自行确定，这就意味着评审决策的主体是采购人，专家主要是提供专业意见，帮助采购人作出科学决策。因此，采购人责无旁贷，必须对采购结果负责。为对冲风险，《征求意见稿》放权的前提，是提高评审方法和评审标准的客观性。评审规则客观了，谁来评不重要，就像机器也可以阅卷；评审规则不客观，就会像现在实践中那样，同一项目由不同的评委来评审，结果往往不一样，滋生寻租空间。可见，谁来评不重要，评审规则是否客观才是关键。有业内人士提出疑问，有些复杂项目评审标准难以做到绝对客观，怎么办？笔者认为，对此不用担心，《征求意见稿》已有规定，竞争性谈判和创新采购的谈判小组，应当由采购人代表和评审专家共同组成。至于专家的具体比例，这个由采购单位内控制度去规范。如果评审标准不够客观，评审专家还占少数，采购人不仅要对采购结果负责，还要承担道德压力。

着力引导专业化采购

当前政府采购实践中的种种问题，固然有制度层面和社会大环境方面的原因，但执行操作层面专业化发展不平衡、不充分，不能满足政府采购高质量发展需要，无疑也是原因之一。因此，《征求意见稿》在培育、引导专业化采购方面可谓不遗余力。

一方面，法律本身就是对社会的指引。《政府采购法》作为政府采购领域的基本法律，一部规范政府采购行为的管理性法律，按理应以强制性规范为主，但《征求意见稿》中却出现了大量任意性规范。这些任意性规范主要是面向采购人，告诉采购人可以在法律规定范围内自主确定一些事项，具有很强的指导意味。比如，鼓励采购人开展联合采购，告知采购人确定采购需求的方法，引导采购人如何根据需求特点选用采购方式、评审方法、合同类型、合同定价方式等。另外，还有些条款虽然是义务性规范，但谆谆告诫、专业化指导的意味也非常浓厚。比如，分类分包采购、创新采购、信息化采购、政府和社会资本合作采购等。

另一方面，法律自身的高度专业性将倒逼采购专业化。对于《征求意见稿》，笔者有一个强烈的感觉：如果没有一定的政府采购专业知识，可能难以全部读懂《政府采购法》。实际上，为了便于大家理解修法思路，《征求意见稿》已经有意识地在一些重点改革领域写得比较细，今后真正出台的时候，有些条款应该不会那么细化。其实这并不奇怪，政府采购本来就是一项专业性强的工作，《政府采购法》从以往主要规范采购程序、大家一看就能够上手的法律，蜕变为对政府采购全流程的管理以及以绩效为导向的专业性法律，政府采购将不再是简单“走程序”，而是必须通过全流程专业化管理和操作，以实现项目绩效目标的专业性工作。《征求意见稿》第九十七条还专门对采购人、集中采购机构采购人员职业素质和专业技能以及教育培训提出明确要求。对于社会代理机构从业人员，《征求意见稿》虽然没有直接提出专业方面要求，但由于采购人要对采购结果全面负责，如果选择的代理机构不专业，那么，引起的后果将由采购人承担。实际上是通过市场选择，倒逼社会代理机构提升专业化服务水平。

（作者单位：上海市财政局）

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