我国政府采购事业春天常在

【开门修法 集思广益】

我国政府采购事业春天常在

——《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》评述

■ 刘小川

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）自2002年颁布至今，已有二十年的时间，在此期间我国政府采购事业发展迅速，取得了巨大成就。2003年是《政府采购法》实施元年，当年的政府采购规模为1659.4亿元，一般公共预算支出占比为6.7%，2020年的政府采购规模达到36970.6亿元，一般公共预算占比升至15.1%，政府采购规模和一般公共预算支出占比分别增长了22倍、2倍。随着我国社会经济的发展、对外开放及经济体制改革的深化，政府采购实践中暴露出一些新问题和新挑战，亟待从法律的角度予以化解并规范。

近日，财政部发布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），毫无疑问，这是推进我国政府采购事业持续健康发展的大事，是保障我国政府采购事业春天常在的利器。对照现行《政府采购法》，《征求意见稿》的修订幅度较大，具体体现在法律框架结构调整和重大问题解决两方面。《征求意见稿》将现行《政府采购法》第三章（“政府采购方式”）和第四章（“政府采购程序”）合并，形成“政府采购方式与流程”一章，这体现了政府采购实务操作连贯性的客观要求。《征求意见稿》新增了两章内容，即“政府采购政策”（第三章）和“政府采购需求管理”（第四章），这一调整反映了我国政府采购事业发展中的国家意志与科学管理的客观要求，体现出法律修订的与时俱进。《征求意见稿》的内容条款共计125条，较之现行《政府采购法》的88条款，增幅内容达40%，可见《征求意见稿》的修订内容得到较大扩充。

《征求意见稿》修订着重对现行《政府采购法》基本条款进行调整，同时新增了一些内容，归纳起来共有六个方面亮点。

第一，清晰界定政府采购基本制度要素。公共财政的运行必须要有制度规范，关于基本制度要素的法律界定尤为重要。政府采购制度的基本要素包括采购人、采购资金、采购对象和采购供应商。《征求意见稿》第12条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体”。其中增列的“其他采购实体”包括参与公共项目的国有企业和部分非国有机构，这显然扩大了现行采购人范围，有利于对政府采购源头的全覆盖管理；《征求意见稿》规定的采购资金范围包括财政性资金、其他国有资产，并且明确财政性资金必须纳入预算管理，显然《征求意见稿》不仅扩大了采购资金的范围，而且强化了预算管理；《征求意见稿》关于采购对象类型的规定虽然仍为货物、工程和服务三大类，但增加了一项集“三大类”为一体的“政府与社会资本合作”的综合性财政对象（见《征求意见稿》2条）；《征求意见稿》对采购供应商的规定中，将“非法人组织”以及提供政府与社会资本合作项目的“社会资本方”一并纳入采购供应商（见《征求意见稿》13条），这对充实、整合和优化政府采购供应商队伍具有深远影响。

第二，明确政府采购政策。《征求意见稿》在现行《政府采购法》所提及的三项政策目标基础上又增加了三项政策，即“维护国家安全、支持科技创新和维护弱势群体利益。不仅如此，《征求意见稿》还增设专章（第三章），分别对六项政府采购政策的含义以及相关措施与组织管理等基本原则进行了规定。随着我国政府采购规模的不断扩大，其政策功能的作用必将日益增强，这不仅是实现公共财政职能的必由之路，也符合政府采购的国际惯例。

第三，优化政府采购方式。《征求意见稿》将现行《政府采购法》中的“公开招标”和“邀请招标”并为“招标”，同时又新增了两项政府采购方式，即“创新采购”和“框架协议采购”。“创新采购”是为了落实支持科技创新的政府采购政策的有效之举，尤其是采用两阶段采购（见《征求意见稿》65条），有利于通过科技创新活动风险分担机制，大力推动科技创新社会氛围的构建；“框架协议采购”是针对那些不易将货物、工程和服务相分离的采购项目，通过一揽子协议定价的方式所进行的采购（见《征求意见稿》69条），这种采购方式将随着科技发展而不断增加，反过来又会促进科技创新项目的发展。

第四，加强政府采购需求管理。《征求意见稿》新增了一章“政府采购需求管理”，主要针对采购额巨大、采购对象技术要求高、采购组织复杂等政府采购项目所提出的内部控制管理要求。通过采购人制定政府采购需求计划，包括项目绩效、项目技术，以及项目商务等方面的目标制定，确保政府采购物有所值，有利于政府采购管理的优化升级。

第五，树立政府采购绩效理念。政府采购资金主要来源于财政资金，政府采购主体是政府机构，政府采购绩效是非常必要的。《征求意见稿》根据《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，全方位、多层次、有重点地表述出对政府采购绩效管理的要求。《征求意见稿》中有关政府采购绩效的表述共有19处，覆盖于《征求意见稿》10章中的7个主要章节之中的共18个条款。《总则》中的“政府采购原则”，首次提出“讲求绩效原则”；第三章“政府采购政策”，“采购人应当将落实政府采购政策纳入项目绩效目标”（见《征求意见稿》28条）；第四章“政府采购需求管理”，采购人必须“落实绩效目标要求”（见《征求意见稿》30条）；第五章“政府采购方式与程序”，关于竞争性谈判，要求“确定主要功能或者绩效目标”（见《征求意见稿》59条）；第六章“政府采购合同管理”，要求采购人“在合同中约定绩效激励条款”（见《征求意见稿》72条）；第八章“监督检查”，要求政府采购监督管理部门对采购人和集采机构的“……采购效果、采购效率……进行考核、并公布考核结果”（见《征求意见稿》9条）。显而易见，绩效的理念贯穿于政府采购的全过程。

第六，政府采购责任范围扩大，违法处罚力度增强。《征求意见稿》将采购人、采购代理机构、集中采购机构、评审委员会、供应商以及监管部门工作人员的责任分别列示，有利于区分责任、精准处罚。 例如，采购人和采购代理机构的责任分别由现行《政府采购法》规定的16项增加为20项，6项增加为10项，这体现出财政部门从严监管的态度。《征求意见稿》对采购代理机构的违法处罚额度也从现行《政府采购法》规定的“二万元以上十万元以下”，提高到“十万元以上二十万元以下” （见《征求意见稿》108条）。除此之外，《征求意见稿》还增列了对评审委员会成员（见《征求意见稿》110条）和供应商（见《征求意见稿》112条）的违法处罚具体额度，这彰显出法律面前人人平等的宗旨。

但同时，《征求意见稿》也还存在一些不尽人意的方面有待完善。

第一，关于政府采购政策。政府采购的政策标准原则、政策制定的组织层级划分以及政策工具与方法的界定，需要以法律的方式予以明确。

第二，关于政府采购需求管理。政府采购需求管理的体系框架要进一步清晰，包括管理目标、管理体制、管理手段和管理组织等。

第三，关于政府采购绩效。要进一步明确政府采购绩效概念的特征，尤其是要分清楚其与政府预算绩效和市场绩效的联系与区别。

第四，关于政府与社会资本合作的政府采购项目。需要处理好非盈利组织和盈利性机构在采购人身份上的界定，以及合作项目资金纳入政府采购管理的处理等问题，否则，可能会出现财政资金脱离监管或者监管过度的非正常现象。（作者系上海财经大学中国公共财政研究院执行院长）

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