美国政府采购合同官践行绿色采购必须应对的挑战

【域外经验】

美国政府采购合同官践行绿色采购必须应对的挑战

■ 赵勇

美国政府赋予政府采购合同官广泛而权威的权力，同时也对其政府采购工作有着严格的要求，特别是政府采购合同官践行绿色采购时，如何权衡政府采购各类因素是其所必须面对的挑战。在美国《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）相关条款中，要求政府采购合同官在政府采购时必须考虑三大因素：第一，供应商能否及时按照合同要求履约；第二，满足公共政策目标；第三，中标产品或服务能实现最大的采购价值。

三个因素中，履约问题对政府采购合同官来说不难权衡，这涉及绿色产品的可获得性问题，因为环境指标再好的绿色产品或服务，只要无法按时交付，都不会得到政府采购合同官的认同。此外，如果没有强制性的制度要求，公共政策目标的实现则要依靠政府采购合同官的价值观念，并且需要以高超的采购能力作为基础。而如何实现采购最大价值需要政府采购合同官平衡政府采购各种因素。

权衡采购因素与绿色发展目标

第一，权衡采购价格与绿色发展目标之间的关系。通常来说，绿色产品和服务的成本会超过非绿色产品和服务。当企业生产非绿色产品时，生产产品时所产生的环保成本不会反映到采购成本中，而是由公众承担。但在政府绿色采购中，企业生产绿色产品所多出的额外成本由政府买单。美国法律允许政府采购合同官用较高的价格采购符合绿色标准的产品或服务，尽管这种方式会削弱供应商之间价格方面的竞争力，有时候甚至会导致一定财政资金的浪费。但多数情况下，美国政府依然鼓励政府采购合同官借助政府合同帮助企业或某些行业克服研发或销售绿色产品的困难。

政府采购若仅关注成交价格，采购结果往往不能实现“物有所值”。纽约卫生局曾因拒绝政府采购合同官提出的购买环保型垃圾车清洗液的建议而曾受到过一定损失。当时，该局认为，每加仑的环保型垃圾车清洗液较非环保型清洗液贵0.75美元，不符合政府采购经济性原则。但实际上，这一观点仅考虑了采购价格因素而忽略了其他成本因素：环保型清洗液较非环保型清洗液具有较低的制备和处置成本，且含量更浓缩，能使用的时间更长，预计每年所需采购成本为2874美元，而非环保类清洗液每年所需采购成本则为30527美元。

为避免采购实体仅将价格因素作为政府采购成交唯一考虑因素，全生命周期成本评估方式在美国政府采购中应运而生。所谓全生命周期成本，是采购实体的总货币成本，包括获取、操作、维护、废弃采购标的所发生的成本，也可能包括由采购实体承担的间接成本，如由接触危险物品而导致的医疗费用等。对全生命周期成本评估，可以发现政府采购全过程的隐藏成本，如废弃成本等。显然，全生命周期成本评估能够全面、客观地反映政府采购活动。然而实践中，使用全生命周期评估绿色产品或服务的其他生命周期阶段的收益是否足以弥补增加的采购成本，不仅受到信息的限制，也对政府采购合同官在全生命周期内权衡采购价格与绿色发展目标的能力提出了更高的要求。

第二，平衡采购标的性能与绿色发展目标。性能通常指一个产品或服务的功能和质量。性能与价格的比值称为性价比，用以体现产品或服务的价值。通常来说，绿色产品的性能比非绿色产品要差。这使得绿色产品进入美国联邦政府采购市场面临巨大压力。因为根据一项调查，政府采购合同官在做购买决策时，通常将性能作为最重要的考虑因素。如果采购绿色产品伴随着性能的显著降低，会使绿色采购不具有价值。

综合考量使用影响与综合影响

产品或服务的使用影响和综合影响具有巨大差异，若政府采购合同官仅考虑产品的使用影响，那么确定采购决策将会相对简单易行，当然，这也会导致决策结果非常片面。下文，笔者将从不同领域分析产品在使用阶段和其他阶段对环境或人类产生的影响，从而说明政府采购合同官兼顾使用影响和综合影响的必要性。

对能源方面的评估，全生命周期内的总能量的消耗被称为综合能源（Embodied Energy）。在全生命周期内使用阶段以外其他阶段消耗的能量被称为嵌入能源（Embedded Energy）。全生命周期内使用阶段的能源消耗，采购实体是可以测量和控制的。因此，在通常情况下，政府采购合同官将采购评估重点放在能源的使用阶段，比如锅炉的年度燃料利用效率、空调的季节能效比等。然而，嵌入能源的消耗有时也是巨大的。例如，由于隔热效果好，混凝土外墙的建筑物可能比木材使用阶段的能源消耗低，但实际上混凝土嵌入能源消耗大于木材。若政府采购合同官仅考虑使用阶段的能源而不考虑到嵌入能源会导致采购决策有失偏颇。但现实中，将嵌入能源概念应用于采购决策并没有被广泛接受，原因在于对于许多企业来说其产品缺乏嵌入能源的相关信息。缺乏相关信息的原因又在于嵌入式能源产生方式的复杂性。

对资源方面的评估，生产产品所采用的原材料种类会对环境造成不同影响，而且对许多种类的产品来说，原材料在全生命周期其他阶段的影响大于使用阶段对环境产生的影响。例如，纸类产品对环境产生的负面影响主要发生在制造阶段而不是使用阶段。水资源也是如此，据联合国研究显示，生产一双皮鞋对水资源的影响是一令纸（一令纸=30.349kg）的1.6倍、一个芯片的250倍。此外，很难准确评估水资源的嵌入能源，因为供水的地区、可用水的含量标准以及再利用前需要加工处理的程度等方面都存在差异。

对其他方面的评估，如辐射、照明质量等也可能会对环境产生很大的负面影响。这些影响同样可能发生在产品生命周期不同的阶段。例如，在计算机中使用的有毒材料一般不构成对使用者的健康风险，但他们却在制造和处置阶段构成危害。对于某些材料，如金属，最初是通过采矿和加工而来，无论是加工过程还是冶炼场所均可能对工人和公众的健康构成风险。

由此可以见，政府采购合同官借助全生命周期评估法可以更加全面、客观地评估产品在政府采购生命周期的各个阶段、不同空间和时间内产生的直接影响和间接影响。然而，使用这样复杂的评估方法不得不依赖复杂的数学模型，并需要各种因素的详细信息。这会使得采购工作的难度加大、效率降低。因此，就产生了对行业专家及第三方认证机构辅助参与采购决策的需求。由第三方机构开发的标准、绿色认证或标签可以成为政府采购合同官的辅助工具，包括国际标准化组织的1S014040和14044等国际标准，美国启动的环境影响评价国家标准(SCS-002)，美国国家标准与技术研究所(NST)开发的环境和经济可持续发展建筑(BEES)的工具，雅典娜学院的环保计算器等。可以预见，随着标准模型和技术应用的发展，未来的绿色采购评估工作应当会变得更加便利。

通过政府采购合同进行绿色治理

政府采购合同官按照法律法规所规定的程序与供应商签署了绿色政府采购合同，并不意味着合同可以自动、圆满地完成。要想真正地实现绿色政府采购目标，需要把合同中的文字转化为供应商绿色生产方式和生产结果。合同如何执行得好，是否需要外部监督，这均涉及合同治理结构的设计。在美国绿色政府采购中，合同治理结构的设计包括采购方式的选择、合同条款的约定和合同争议解决方式的选择等。

政府采购市场与一般的商业市场既有区别又有联系。某些产品或服务，政府可以直接在商业市场上采购，如2500美元以内的小额采购，供应商为政府供货并不需要额外的技术、设备或人员。另外一些政府采购项目，如对环境保护方面有特殊的技术规格、工艺要求时，供应商为完成与政府签订的合同则需要掌握专门的技术、购置专门的资产或者配置专门的人员等，这些被统称为专用资产。

使用专用资产所生产出来的货物、工程或服务通常无法在商业市场销售，或者转化为商业生产的机会成本很低。在交易成本经济学中，这种为支撑某种特殊交易而进行的耐久性投资被称为资产专用性投资。就绿色产品和服务而言，如果商业市场规模足够大，那么，绿色产品和服务供应商在环境保护方面的投资可以收回。采购实体和供应商都可以自由地进出商业市场，完全可以使用市场的力量来约束供应商的行为。即市场可以承担绿色采购的治理结构。政府作为采购方无需建立特殊的治理结构。如果商业市场规模不够大，则供应商的专用投资成本很难收回。对于存在资产专用性的交易来说，买卖双方撤出合同的成本高昂。因此，促使政府设计出一种治理结构，以保护交易的安全性。

为便于分析政府如何设计出一种治理结构以保护交易的安全性，首先需要把交易进行分类。按照政府采购频率的不同，把政府采购分为两类：偶然性的采购和经常性的采购。按照资产专用性的不同，把绿色采购的标的也分为两类：市场可得的和政府专用的。对于市场可得的采购来说，比如，采购通用办公设备，无论是偶然性还是经常性的采购，市场治理是最有效的方式。对于政府绿色采购而言，无需为政府设计采用专门的采购程序、方式、合同及监督。普通的商业合同就已经规定了交易的实质性内容，并且也符合法律原则。市场的有效性就足以保护双方的利益。政府在推动绿色采购方面能做的是建立政府采购和商业采购通行的绿色标准和规范、认证项目，如能源之星等。在争议解决方面，则可利用商业市场上现有的调解、仲裁、诉论等民事争议解决程序。

对于偶然性的政府专用的采购来说，如修建体育馆，则需要第三方治理。在此类采购中，政府的采购需求是独特的，采购方式、合同内容也都是政府特有的。政府采购合同官一旦把政府专用的绿色采购的要求写入到合同中，合同执行过程中即便出现了事先没有预料到的情况，双方也不能轻易解除合同。这是因为对于供应商来说，专用性的投资很难改变用途。对于采购实体来说，更换供应商的成本很高。因此，对于这种政府特殊用途的采购来说，主要的治理原则就是维持合同关系。因为双方都无法自由退出市场，所以不宜采用市场的治理结构。又因采购的频率不高，政府专用的采购建立治理结构，则存在交易成本过高的问题。鉴于此，通过立法规范采购程序、建立固定的合同范本，以及采用第三方建立的绿色标识、标签或认证以及专业性的第三方教济制度等方式，可以有效地降低治理成本。最重要的一点就是使得买卖双方达到持久合作的目的。

对于经常性的具有资产专用性的采购来说，如采购律师服务等，交易的重复性为补偿专用治理结构的成本提供了条件。在这种采购中，采购实体可以与供应商签署长期的框架协议，通过在框架协议的条款中加入强制性的环保要求，并公布各类产品环境因素方面的信息供政府采购合同官选择。政府采购合同官不是在每个具体的合同中通过变更合同条款的方式来约束、激励供应商，而是用增加绿色产品采购数量的方式来对供应商产生激励作用。通过这种合同双方治理的方式，实现对合同的有效治理。

（作者系国际关系学院教授）

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