探索政采多重目标下的国际间合作

探索政采多重目标下的国际间合作

■ 吴文正

政府采购是指，政府部门和其他公共机构所进行的货物、服务和工程采购，涵盖内容既有简单的办公用品，又有复杂的高科技设备，同时还包括各种形式的服务。政府采购的资金来源为政府财政性资金，政府采购本质上属于公共财政支出。

作为公共支出的一部分，政府采购面临着多方面的约束，既包括有限的预算限制，还包括对高效、公平和公正等目标的追求。此外，政府采购从业人员还要面对经济社会迅速发展与科学技术的日新月异，不断更新采购专业知识，考虑国际或区域贸易协定的复杂变化。以上各种情况构成了政府采购多重目标的特性。目前，无论在发达国家还是发展中国家，政府采购多重目标大致分为两类，即采购目标和非采购目标。

采购目标

   采购目标主要包括“物有所值”目标、透明度目标、竞争性目标以及公正性目标四类。

第一，“物有所值”目标。“物有所值”综合了对政府采购活动经济性、效率性和有效性的综合考虑，它既体现了采购标的全生命周期成本、效益、风险和质量的最优组合，又体现了政府考虑所有成本后通过矫正市场失灵能获得的最大收益。

具体而言，“物有所值”本身为多维目标，它要求政府采购活动应考虑到采购标的与采购需求的符合程度、潜在供应商的履约能力、每个投标的相对风险、适应生命周期内可能发生变动的灵活性、整个采购过程中所有直接和间接的收益和成本等。“物有所值”是政府采购活动的目标和标准，不仅政府采购的执行以“物有所值”为最终目标，在对政府采购行为和结果进行的绩效评价也以“物有所值”为参考标准。

第二，透明度目标。政府采购透明度是指，通过对采购活动各个阶段的公开，使参与者和监督者能够获取政府采购项目的信息，观察政府采购过程的进展情况、合同授予情况，同时要判断政府采购活动的合法性和公正性。透明度意味着同样的规则适用于所有的参与投标者，它是识别和纠正不正当行为、浪费行为以及腐败行为的有效手段。健全有效的政府采购制度应当具有关于透明度的以下特点：明确的法律法规政策和规范的采购程序；清晰的标准化采购文件，包含完整的信息；有效且正式的采购计划、公平的采购机会和公开的信息发布渠道。

第三，竞争性目标。政府采购程序的设计应鼓励供应商之间的竞争，使采购活动从竞争中获得经济利益。竞争性目标在政府采购制度中体现在三个方面：保证投标人被同等对待；选择竞争性采购方式；规范采购需求的确定。首先，直接促进竞争即视为不歧视，所有符合要求的投标项目和投标人应该受到平等对待。其次，确保采购方式具有竞争性也是促进竞争的重要手段。采购人应根据采购标的的性质、价值、具体规格以及技术等选择采购方式。最后，为确保竞争的真实性需要，采购人和采购代理机构应对采购需求的确定加以规范，保证需求与合同规模和价值相符，避免产生偏差。此外，正确处理异常低价投标以避免不当竞争也十分重要。

第四，公正性目标。公正性是指采购人员在政府采购活动中应当遵循的行为准则，不允许其有受贿、偏袒和其他不道德行为的发生。投标人希望其所投标的能公正地被对待与评审，采购人也希望投标人的竞争完全取决于其能力和投标的质量和价格。然而实践中，委托代理环节的问题和利益冲突的存在，使得一些反腐败规则成为政府采购制度必不可少的一部分。为了实现“公正”的目标，监管部门可以采用电子方式对采购活动进行全程记录，以提高采购信息发布的透明度与公正性。

非采购目标

非采购目标主要包括经济发展目标、社会发展目标、环境保护目标、调整国际关系目标四类。

第一，经济发展目标。通过政府采购政策激励市场创新是早在20世纪80年代就已得到成功验证的：在较长时期内，政府采购相比研发补贴在更多的领域激励了创新产品的研发与生产。从国际上来看，长期以来，不少国家政府部门利用其庞大的采购支出优先选择本国或本地企业，从而达到支持、稳定经济发展的目的。近年来，越来越多的专家学者试图通过理论研究，引起政府部门对使用政府采购政策作为创新推动政策的关注，逐渐发掘政府采购在促进经济发展方面可能发挥的更多作用。具体而言，政府采购创新产品可以为这些产品以及相关服务创造新市场或扩大现有市场，对整个国家产业格局的发展产生影响。同时，政府采购还可以使最新的产品标准合法化，进一步加速创新技术发展和运用。

第二，社会发展目标。政府采购对社会目标的追求可以追溯到19世纪，当时的欧洲和美国利用其政府购买力调整劳工标准问题和解决失业问题，此后逐渐扩大到解决残疾人就业、种族平等、保护少数族裔企业和性别等领域的问题。如今，越来越多的国家都开始强化政府采购和社会政策之间的联系，用以保护妇女、儿童、少数民族和残疾人的利益，一些国际组织也将公共采购作为在国际上促进人权平等的工具，《中华人民共和国政府采购法》也将“扶持不发达地区和少数民族地区”作为政府采购的社会发展目标之一。

第三，环境保护目标。实现绿色发展、加强生态文明建设，不仅是我国经济社会持续健康发展的根本途径，而且是当今世界各国的共同选择。政府部门作为一国或地区经济社会中最大的消费者，利用其购买力选择环境友好的货物、服务和工程进行绿色采购，可以为绿色发展和可持续发展做出重要贡献。目前，各国在政府采购中考虑环境目标时通常使用的政策手段包括：使用绿色采购标准、环保标签，公布优先采购和强制采购的产品清单等。

第四，调整国际关系目标。当一国政府采购市场通过区域或国际贸易协定等变得越来越开放，国内政府采购制度也必须随之加以调整，利益分配也将会变得更加复杂。在此情况下，政府采购部门不仅会面临包括通信、货币汇率和支付、海关政策、交货时间、运输、外国政府政策等方面的挑战，还需在贸易协定和本国经济发展等目标之间加以权衡。

通过FTA实现政采领域共同利益最大化

各国政府在追求采购目标和非采购目标之间往往存在着矛盾。政府采购程序的市场化运作要求政府部门通过竞争性方式选择潜在合适的供应商。与此同时，政府采购制度要求政府部门在政府采购活动中实现包括促进国内产业和技术的发展、支持中小企业、维护国家安全，或支持国内某些团体或地区在内的非采购目标。因此，各类采购目标集合构成了各国在政府采购方面的国家利益，而各国政府对不同非采购目标的追求又会对采购目标造成不同程度的影响。从国际合作的角度看，当下，各国政府采购领域面临的问题是建立何种国际机制在争取本国利益的同时还能维护互惠合作。

在第二次世界大战结束后的一段时间里，为政府部门提供货物、服务以及工程的供应商多数为本国企业，对外国供应商存在歧视的现象在各国较为普遍。理论界认为，存在歧视主要有两方面原因：一是盛行的凯恩斯主义宏观经济理论强调，政府支出花在国外生产的商品中所占份额越小，其对国民收入增长的贡献越大。政府可以通过抑制从国外购买产品来降低边际进口倾向；二是贸易保护主义的倾向造成对外国供应商的歧视，即认为本国的财富应当花费在本国货物上以保障本国的就业、维护本国的国家安全，以及实现本国的产业政策目标，具体体现在对不同非采购目标的追求。歧视性的采购政策可以是完全排斥外国供应商，也可以是给予国内投标人一定的优惠幅度。事实上，只要采购政策有利于国内企业和产品，就会构成贸易壁垒，就会在一定程度上阻碍国际贸易。

为了通过政府采购歧视外国供应商来实现其他政策目标，政府采购被排除在了1947年最初的《关税及贸易总协定》之外。直到1979年东京回合谈判结束后，才形成了一项关于政府采购规则的协定——《东京回合政府采购协定》。尽管该协定在演化为《政府采购协定》（以下简称GPA）后范围有所扩大，但其缔约成员仍主要限于发达经济体。这些经济体在当时对政府采购国际规则的广泛接受主要包括两方面原因：一方面，政府预算承受着越来越大的压力，将外国供应商纳入竞争范围是降低政府采购合同成本的方法之一。另一方面，随着政府部门将原本自行生产和提供的公共产品和服务越来越多地“外包”给私人运营商，政府采购市场在这一过程中逐渐扩大，国内企业产生了进入外国市场的兴趣，从而敦促本国政府为其进入海外政府采购市场进行谈判。

然而，以GPA为主的政府采购国际制度在发展中也遇到了瓶颈。在实践中，基于市场开放和市场准入的政府采购国际制度增加外国公司获得的政府采购合同份额方面的作用有限。政府采购部门签署的大量合同不仅在供应上存在跨境难度，合同执行和监督在跨境方面也存在困难。在多数情况下，政府部门为了节省监督等成本有充分的理由购买本地产品，这使得外国公司难以成功获得政府采购合同，而且这一过程通常并不违背非歧视原则。此外，GPA的缔约方至今十分有限。加入GPA后，一些国家会丧失将政府采购用作实现经济和社会发展目标工具的能力，当没有足够的其他收益来抵销这部分损失时，GPA的互惠让步对多数发展中国家没有足够吸引力。

政府采购市场开放体现了政府采购多重目标之间的平衡，通过国际制度进行政府采购国际合作可实现多重目标下共同利益最大化。在世界贸易组织多边谈判进展缓慢的当下，自由贸易协定（Free Trade Agreement，以下简称FTA）成为了一些国家和地区推进政府采购市场开放的新选择——越来越多的国家和地区在签署的FTA框架中加入有关政府采购的章节。一些FTA仅包含了缔约方政府采购政策的现状和一些非强制性条款，另一些则包括了广泛且具体的覆盖范围和可强制执行的承诺，更有一些FTA不仅承诺消除政府采购方面的歧视，还包含了关于实现物有所值等采购目标、利用电子采购等新技术、建立执行采购计划和相关改革的国家机构、合作制定政府采购政策等方面的条款。一些FTA甚至包含了政府采购政策的非采购目标如何支配或服从国民待遇等市场准入方面承诺的情况。与缔约方成员数量较多的GPA相比，经济体之间显然更容易通过作为双边或区域制度安排的FTA来实现政府采购领域的共同利益。

综上所述，在政府采购市场开放中，当前的挑战并非建立贸易制度，而是如何使制度设计更符合共同利益，从而使开放状态持续发展。每个国家的政府采购政策、监管制度等均体现了本国特殊的国家利益，将政府采购市场开放的谈判范围延伸到国内发展问题上，有助于利用国际制度应对缔约方共同关心的问题和共同利益，对国际合作和各缔约方自身的发展也更有利。

（作者单位：国际关系学院）

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