复盘“常艳青事件”反思政府紧急采购监管执行问题

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复盘“常艳青事件”反思政府紧急采购监管执行问题

■ 张泽明

注册成立仅5天的上海朝晟食品有限公司，成为了上海市高境镇疫情防控生活物资发放的供应商，该公司及法人代表常艳青由此被推上网络热搜。政府部门和常艳青本人相继公开回应了网络质疑，但相关争议仍未完全平息。深入了解该事件后，笔者认为，我们应反思、改善政府紧急采购监管及执行方面等问题。

应认识到政府紧急采购信息公开的重要性

“常艳青事件”的质疑起点，来源于两则政府公开信息。一则是上海市高境镇发布的《关于新一轮生活物资发放的公告》，公告公开了该镇生活物资的供应商为上海萃沪农业科技有限公司和上海朝晟食品有限公司。另一则是企业公开信息，信息披露了法人代表为常艳青的上海朝晟食品有限公司的注册成立时间。两则信息公开形成的情理逻辑链条，构成了最初网络质疑的主要依据。

“常艳青事件”在“发酵期”中，公众普遍质疑的焦点为，究竟履行了何种采购程序，才使得仅成立5天的企业就能成为政府采购供应商。尽管按照财政部《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号，以下简称23号文）的规定，上海市高境镇此次紧急采购确实以满足疫情防控工作需要为首要目标，可不执行政府采购法规定的方式和程序。但是23号文同时也规定了采购单位的内控责任，即在确保采购时效的同时，提高采购资金的使用效益，保证采购质量。此外，23号文还要求采购单位留存备查疫情紧急采购项目采购文件和凭据等。这些相关材料，在本次舆情应对中都没有得到明确公开，从而导致公众的质疑声难以迅速得到平息。

长期以来，部分基层政府采购人员在做政府采购信息公开时，容易陷入依规公开的细节要求，不敢越雷池一步，仅为了按照明文规范公开相应类型的信息，而没有意识到政府信息公开的廉政意义。事实上，早在2019年4月23日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中就要求有关信息“应公开尽公开”“推动工程招投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权转让等全部纳入统一的公共资源交易平台，实现公开透明、在线监管”，强调加大政务公开力度等措施是“从源头上抑制了寻租腐败现象的发生”。政府信息越公开，群众监督的渠道就越畅达，腐败发生的空间就越小。因此，政府信息尤其是紧急采购类的信息公开工作有着重要的廉政意义。采购人公开政府紧急采购信息不仅要严格依规，而且要注重表达；不仅要公开已经有规范性要求的事项，还应当根据信息的性质公开可以公开的附属事项，增强说理性。此外，国务院办公厅印发的《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号）也对政府部门应对舆情的及时性和有关程序作出规定。

总的来说，公开政府紧急采购信息应“慎而全”，如果高境镇政府工作人员在公开生活物资发放供应商的同时，还能公开选择供应商的程序等，或许能更早、更广泛地得到公众、网友的理解，能最大限度地降低有关负面舆情暴发的风险。

应认识到紧急采购供应商储备建设的必要性

为做好疫情防控工作，上海市政府建立了“上海市疫情防控生活物资保障企业查询库”，入库企业均已取得《上海市疫情防控生活物资保障企业证明》，且属于全市保供“白名单”企业。但法人代表为常艳青的上海朝晟食品有限公司却不在此“白名单”中。尽管上海市政府没有强制要求疫情防控供应商必须为“白名单”中的企业，且常艳青本人也解释了为其提供食品的供应商是有保供证明的，但公众依然对此“不买账”。

政府紧急采购要求在短时间内找到可靠的供应商，必须提前储备一批信用度高的供应商，这样才能在紧急采购任务执行中有的放矢。例如，为了应对疫情，工信部已针对各地疫情变化、聚焦疫情防控和国计民生重点物资需要、聚焦产业链供应链堵点卡点关键问题，建立了重点产业链供应链企业“白名单”制度并对“白名单”实行动态调整。“白名单”中的重点企业，相当于有关部门在紧急采购中可以放心使用的“拳头供应商”。在食盐储备和应急管理中，工信部等三部委也通过《进一步加强食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费〔2019〕92号），要求省级盐业主管部门应当建立健全食盐储备制度。这相当于在食盐专营体制下划定食盐定点生产和批发企业为“白名单”单位，承担紧急食盐采购的供应商职责。实践证明，这些储备制度对疫情防控和食盐供应都起到了积极作用。

从企业供应商管理看，目前，我国供应商储备工作也进入新阶段。近期，国有资产监督管理委员会上线了“全国企业采购交易寻源询价系统”和“全国企业采购交易供应商信用认证评价系统”，汇聚了中央企业采购交易全供应链3000余万户企业的工商、财务、风险、交易、信用等关键信息，形成了上千种主要商品的全国交易价格指数和各地交易均价指数。同时，向各类供应商开展信用认证，对重点服务供应商进行管理，规范采购交易行为，提升采购效率和供应商质量。

当下，我国对政府紧急采购的供应商进行储备已是当务之急。在此建议有关部门既可以通过合理使用框架协议采购方式，选定紧急采购的储备供应商，也可以通过明确程序要求，选定“白名单”供应商并及时更新，作为紧急采购中的入围供应商参考。需要指出的是，这类“白名单”供应商应该仅为政府紧急采购的参考供应商，不应对其设立“门槛制”，不应将进入“白名单”作为政府紧急采购供应商的资格条件，否则将会违反财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）中“不得通过入围方式设置备选库、名录库、资格库等作为参与政府采购活动的资格条件”的要求，有违政府采购公平原则。

应认识到补齐紧急采购制度短板的紧迫性

我国政府紧急采购的相关制度目前仍有待完善，建议从以下三方面补齐短板。

一是顶层设计应尽快出台政府紧急采购制度并对其进行严格定义。“常艳青事件”所引发的舆情中，有网友质疑上海市高境镇于5月22日发布信息由上海朝晟食品有限公司提供蔬菜供应，那么镇政府在选择供应商时耗时多久？此次采购应归结于一般的政府采购范围，还是应归结于政府紧急采购范围。

新冠肺炎疫情在国内暴发至今已有两年多的时间，从政府风险防控角度讲，区域封闭管理的物资准备不应属于即决式决策。同时，从基层政府财力、运转能力和本区域疫情暴发的突然性特点来考虑，某种程度上公众不应完全对基层政府采购疫情食品的决策准备期过于求全责备。但这些并不妨碍紧急采购的概念需要严格明晰，以杜绝采购人通过扩大紧急采购的范围来规避正常的采购程序。建议将紧急采购定义为，由于出现了不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，采购人采取现行政府采购程序无法满足实际需要的采购。

二是尽快规范紧急采购的简易程序。有舆论质疑，上海朝晟食品有限公司从注册到公告入围供应仅为5天时间，这期间政府需要制定采购计划、与上海朝晟食品有限公司询价、视频考察其供货能力和蔬菜质量等，时间十分仓促。还有网友质疑，上海朝晟食品有限公司是由高境镇政府原供应商萃沪公司推荐入围的，即便如镇政府公告所言，萃沪公司不能满足供应，却也可以当个中间商，让上海朝晟食品有限公司为其提供视频，自己“收过路费”，出让收益份额有悖商业常识。笔者认为，以上质疑均有合理解释。例如，紧急采购中政府确实是在加班加点选择供应商，现代通讯技术也使得选择和鉴别供应商的时间大大缩短。同时，政府完全可以出于“不让鸡蛋放在一个篮子里”的考虑，多选几家供应商供货保证供应链的稳定。政府也可通过采购限价的方式，使得萃沪公司若采购上海朝晟食品有限公司的蔬菜扩大供应量后将无利可图等。

其实本次“常艳青事件”中值得思考的是，在紧急采购中，采购人是否有必须履行的程序，采购人是否按照规定履行了这些采购程序。如果紧急采购由于特殊情况规避了常规采购程序，那么采购人应当在信息公开、询价比对等程序上遵循比常规政府采购更严格的程序，这样才能更好地确保公平对待供应商，确保财政资金使用效益，也才能更好地回应公众关切。笔者以为，紧急采购程序应至少包括，采购计划制定、采购文件制作、供应商选择（推介或询价）、结果公示、合同签订、履约管理、资金支付、绩效评价等环节。同时，以上环节应当全部主动限时公开。比如：大家关心的供应商选择，如果经供应商或专家进行推介，必须要有说得过去的权威推介意见；如果进行了询价比对，则应说明具体比对细节。

三是增强紧急采购人员的决断力与权威性。由于紧急采购首要关注的要点是及时供应，那么难免会存在竞争不充分而导致供应商价格达不到相对优惠的现象，对此，应该一分为二辩证看待。一方面，紧急采购是要保供应，主要在解决供应“从无到有”的基础上再考虑价格“从有到优”，从采购全生命周期来看，采购人实际上是减少了代理费用等选择成本，而增加了可能存在的供应成本。从绩效考核角度看，保供应的绩效权重大于供应价格的绩效权重。另一方面，紧急采购不必然导致供应价格偏高，价格谈判不但取决于采购人员的能力、相对市场的供应等条件影响，也取决于采购计划的制定等。例如，本次上海蔬菜供应采购，如果说小区居民的第一轮、第二轮供应可算是紧急采购，那么后续的采购无论从采购人还是供应商角度，其突然性和紧急性都大为降低，采购人完全可以通过制定合理采购计划和价格更新谈判等，进一步降低供应价格，提高财政资金使用效益。

当然，履行以上采购程序对采购人提出了较高的专业要求，因此，在紧急采购中，必须有一个有权威、有专业能力、有决断力的人来充当准“采购官”的角色，这样才能使紧急采购更加专业，同时，一旦紧急采购出现任何问题，也有明确的责任人。

应认识到紧急采购理念普及的关键性

此次“常艳青事件”还提示我们，无论何时都不能放弃紧急采购理念的宣传与普及，不仅政府采购的从业人员要清楚，一般公众也要有基本的价值认同。

例如，本次舆情大部分质疑焦点落在常艳青公司短时间成立却能承接政府供应项目的正当性上，却从来没有人去关注常艳青公司提供菜品的价格与质量。网上舆论关注的是常艳青公司接这一单的毛利是多少，却鲜有人关注其供应成本和菜品性价比如何。这种质疑的产生，固然同目前的紧急采购制度不完善和采购人信息公开力度不够有关，但也多少体现了当前自媒体时代舆论引导的不严肃性。从常理考虑，政府紧急采购菜品给老百姓，食用的居民才是最有权威的履约评价者，为何镇里的居民尚没有评价，网上舆论已经沸反盈天？从传播学理论角度看，社会不能完全杜绝信息在传播过程中被歪曲、夸大等现象，普通民众也不能整体呈现出经济学意义上的“理性人”状态。因此，这就要求广大的政府采购从业者，既要在监管上强机制堵漏洞，也要在宣传上确保紧急采购基本理念深入人心。

另外，此次网络还出现常艳青本人是某高官亲戚的谣言，从上海警方目前的调查看，这个谣言的源头源自境外，第一个将谣言散播到群中产生严重不良影响的是上海居住的陆某。造谣张张嘴，辟谣跑断腿。由此，笔者认为，如何从落实好总体国家安全观的角度，进一步完善机制，畅通“堵点”，也是广大政府采购从业者从这次“常艳青事件”中要深入反思的课题。

（作者单位：大连海关）

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