基于供应商主体感知探究我国政采营商环境

基于供应商主体感知探究我国政采营商环境

■ 姜爱华 辛婷 张艳梅

政府采购是政府及其所属机构为满足社会公共需要而进行的采购，世界贸易组织研究表明，其规模通常占到各国GDP的10%—15%。与此同时，各国均针对政府采购制定了相对独立的交易规则，从而使政府采购成为一个相对独立的大市场。因此，政府采购领域的营商环境将对一国整体营商环境、经济发展以及综合竞争力产生重要影响。

本文聚焦优化营商环境这一议题，尝试构建起一套完整科学的政府采购营商环境评价指标体系，并以此为视角，审视当前我国政府采购发展中存在的现实问题，从而提出营造更加市场化、法治化与国际化的政府采购营商环境的思路。

研究说明与指标建立

本文实证分析的理论基础为主体满意度理论，也就是常见的“顾客满意度评价”。将顾客满意度理论应用到政府采购营商环境评价中，“评价主体”既包括政府也包括企业（供应商）。政府的感知表现为，相关政策制度的目标指向和实时调整，具有一定的固定性与直观性，不适宜进行量化分析。而基于供应商的主体感知则表现出明显的多样性与复杂性，对整体政府采购营商环境评价的作用更为凸显。从目前既有的政府采购营商环境评估和中国部分地区的评估来看，大多数是基于客观指标的设计，即单纯考察企业在各种审批、监管环节的时间、费用、手续等成本，对企业的主观感知、期望等满意度测评涉及较少，存在先天不足，因而，从供应商视角出发研究政府采购营商环境问题就显得尤为必要。如果市场主体（供应商）对营商环境的感知、参与达不到他们的心理预期，满意度就低；反之，满意度就高；如果超过了他们的心理预期，则表示十分满意。

第一，关于问卷设计与变量选择。本文参考整体营商环境评价已有共性指标，按照政府采购全生命周期链条并基于供应商主体感知设计我国政府采购营商环境评价指标体系。初始指标（题项）设计涵盖市场准入、采购过程管理、问题处理、监督管理、信用与法治环境共计5个一级指标、27个二级指标和39个三级指标，具体指标体系及含义如表所示。此外，本文针对每个三级指标设计了相应的问题，供应商依据主体感知可在1—10分范围内进行打分。对于正向指标问题（如“政府采购电子化是否能够帮助贵单位降低业务成本”）而言，得分越接近10分，说明满意度水平越高；负向指标问题（如“贵单位在政府采购活动中是否感受到地域限制”）得分越接近1分，说明满意度水平越高。

第二，关于样本选择与数据处理。本文针对全国31个省级行政区不同所有制性质、不同行业性质的供应商负责人展开问卷调查。前期向30家供应商进行预调研发现，供应商群体对于垄断行为与围标串标情况、公平竞争审查机制、信息公开的及时性与透明性、采购文件统一性、价格因素影响以及电子化采购水平等问题关注程度较高。因此，在最终形成的问卷中充分考虑了这些问题。调研期间，笔者通过互联网平台向全国范围内的政府采购供应商发放正式问卷，统计回收问卷256份，其中有效问卷245份。

由于各省级行政区所获取的样本量不尽相同，本文按照省际分类对各项指标进行平均化处理得到相应的综合数据，作为主成分分析的基础数据来源。根据TOPSIS法（注：TOPSIS法是根据有限个评价对象与理想化目标的接近程度进行排序的方法，是在现有的对象中进行相对优劣的评价。）模型对各指标进行“同趋势化”标准处理，即按照取倒数的方法将逆指标转化为正指标，使各指标具有同向可比性；而由同趋势化所带来的量纲问题，则进行平方和归一化的变量量纲处理。实证操作主要通过SPSS（统计产品与服务解决方案）相关软件完成。

研究结论

基于当前现状，通过指标模型以及综合得分方面的政府采购营商环境评价实证分析，总结得出我国政府采购营商环境未来的优化方向。

第一，影响政府采购营商便利度的因素主要有市场准入、采购过程管理、问题处理三方面，具体体现在市场准入限制、电子化水平、采购代理机构、采购方式选择以及争议处理五个小方面。

第二，当下，在我国政府采购营商环境中，“采购过程”管理相关指标权重处于较高水平，政府采购电子化水平、采购代理机构专业尽责性以及采购方式选择多样性等过程管理要素的重要性比较显著。其中，采购信息平台建设对于政府采购营商环境建设的影响程度在所有指标中权重最高。由此可见，今后政府采购营商环境建设可以将强化采购信息平台建设、完善采购代理机构管理以及优化采购方式选择等方面作为持续优化改进的重点突破方向。

第三，根据主成分分析可知，市场准入也是影响政府采购营商环境的主要因素之一。这就表明，当前以改善服务为宗旨的政府采购营商环境市场化建设中仍然存在着众多的问题与不足。具体表现为：当前仍然存在以入围方式妨碍供应商进入政府采购市场，以及设置或变相设置各种障碍影响供应商进入政府采购市场的不良现象；在此基础上，采购过程中还存在较多的过度干预情况，“准入不准营”现象依然存在，既不利于政府采购公平竞争，也影响整体营商环境改善，宽进严管、协同共治能力仍需强化。

第四，根据研究指标权重结果可以看出，关于问题处理过程中的争议处理制度完备性等在一定程度上影响了政府采购的营商环境建设。具体可能涉及询问、质疑、投诉、约谈、调解、裁决、简易程序、仲裁、投诉等方面，这表明，当前在我国政府采购管理过程中，争议处理制度建设力度需要继续加强。

第五，根据全国31个省级行政区的政府采购营商环境综合评价得分及地区间对比情况可知，当前我国政府采购营商环境呈现出很大程度的区域间不协调问题。政府采购营商环境优势与地方经济实力、区位开放程度等密切相关。经济较为发达的东部地区，其政府采购营商环境整体发展水平也较高；而经济发展较为落后的西部地区，由于政府采购基础性建设相对不足等众多因素影响，其政府采购营商环境水平明显低于沿海经济发达地区。由此可见，政府采购营商环境的地区间差异十分明显，区域经济发展的差异带来政府采购营商环境水平的差异，造成当前政府采购营商环境优化中的各种问题仍然较为突出。但值得注意的是，政府采购营商环境与地区经济发展水平并非完全正相关，部分地区经济发展水平不高，但营商环境得分较高。出现上述情形，可能与一些地区对政府采购营商环境的重视程度有关，也可能是由于经济不发达地区供应商参与政府采购活动有限而导致营商环境感知不敏感，即无论是对于正向指标的正面效应，还是负向指标的负面效应，都难以产生相应的反馈与感知；而经济发达地区由于采购活动频繁且供应商数量较多，其对于营商环境的感知较为明显，对于正负效应的接触频率和反馈程度都比经济不发达地区要高。综合表明，当前我国政府采购营商环境优化存在一定的复杂性与紧迫性。

 政策建议

根据上述研究结果，本文认为持续优化我国政府采购营商环境可以从以下四方面着手。

第一，优化政府采购全过程管理。

一是继续增强政府采购市场准入公平性。近年来，我国持续推进政府采购营商环境优化改革，“剑指”各种影响政府采购公平竞争的现象。供应商入市环节是影响政府采购营商环境的首要一环。因此，应及时清理设置或变相设置供应商地域、供应商规模、成立年限等门槛的问题，并禁止要求供应商在政府采购活动前提交繁复的手续或设立分支机构，禁止以入围方式妨碍供应商公平进入政府采购市场或要求供应商购买指定软件，从而切实简化供应商入市手续、减轻供应商采购成本负担，以充分落实市场主体间的公平性，保障不同形式主体公平竞争的市场秩序，促进政府采购营商环境不断优化。尤其在当前疫情常态化的现实背景下，可全面推广采购活动手续“一网通办”，通过寄递、自助打印等实现“不见面”办理，实现办齐的材料线下“一个窗口”一次领取，或者在加强监管、保障安全的前提下，大力推进电子化材料在更广领域运用，从而进一步压减采购活动耗用时间，提升工作效率，打破地域与时间限制，推进供应商入市登记制度改革取得新突破。

二是合理设置采购程序，增强采购方式多样性。一方面，应严格按照政府采购法及相关法律法规规定，确保采购人自主选择采购代理机构、自主决定是否自行采购，坚决避免强制要求采购人采用随机方式直接或变相指定采购代理机构现象的发生，以充分保证采购程序与方式的统一合规；另一方面，简化采购流程，为供应商提供更加多样的采购方式选择，力求减轻供应商参加政府采购招投标及其他活动中的过程成本；此外，还应不断推动政府采购活动关键环节的信息公开，保证招投标活动在阳光下运行，减少采购人与供应商之间的信息封闭流动，防止暗箱操作。

三是注重采购电子化建设，提升政府采购活动开展效率。应持续完善“互联网+政府采购”，积极推进电子化政府采购平台和电子卖场建设，建立健全统一的技术标准和数据规范，逐步实现全国范围内的互联互通。例如，《政府采购协定》（以下简称GPA）就规定可通过电子方式公布采购信息、通知和招标文件。同时，进一步确保政府采购信息发布的完整性、及时性、对称性，中央和地方政府采购信息发布平台应当提供便捷、免费的在线检索服务，并向市场主体无偿提供依法公开的政府采购信息。

四是建立相对完备的保障制度，为政府采购活动开展保驾护航。例如：GPA对于政府采购实施双重保障，一方面，规定成员国建立国内审查程序，并对国内审查程序作出详细规定；另一方面，建立磋商和争端解决机制，对于成员国没有履行义务或者违背协议的情况提供解决途径。这都可以作为今后我国政府采购营商环境配套建设的重点方向和重要抓手。根据本文实证研究结果发现，当前争议处理制度完备性等政府采购争议处理相关问题已然成为制约营商环境水平优化提升的重要因素，这就更加要求在今后的工作当中注重政府采购补偿救济，逐步完善问题处理机制，并尝试搭建“一站式”政府采购纠纷解决服务平台，探索建立与投诉裁决并行的约谈、调解等纠纷化解模式，切实提升政府采购活动的依法高效落实以及实现政府采购争议处理的渠道畅通。

五是落实采购主体责任和促进采购代理机构转型升级。首先，扩大采购人在选择采购方式、代理机构和评审专家等方面的自主权，推进采购人内控制度建设；其次，采购人应不断加强采购需求及履约验收管理，注重采购人重点责任落实，杜绝寻求“免责”情况的发生；最后，采购代理机构从业人员和评审专家应着力增强业务水平，为处于不断深化改革中的政府采购提供更加专业的技术支持。

第二，推进政府采购法律法规建设。

完备的政府采购法律制度能够为深化政府采购改革方案提供法律保障，同时也是优化营商环境的基础。换句话说，优化政府采购营商环境的举措只有上升到法律法规层面才能真正发挥作用。具体来看，应不断增强政府采购领域的执法力度，及时清理不合理、不合法的审批、备案、监管、处罚、收费事项，及时查处各类市场主体影响政府采购公平竞争的非法行为；在此过程中，还应注意细化明确行政执法程序，规范执法自由裁量权，严格规范公正文明执法，通过提升司法程序质量来维护政府采购公平竞争。而上升至立法修法层面，在不断完善政府采购法，推动政府采购法和招标投标法之间协调统一的同时，还应积极完善配套的政府采购规章制度，尽快研究出台有关代理机构、信用惩戒等方面的政策文件，力求解决制度规定不严格和操作性不强等问题，用法律制度为解决政府采购营商环境建设中存在的各类问题提供基础性依据。

第三，促进地区间营商环境协同提升。

越是营商环境好的地区，其越能吸引真正有实力的供应商，政府采购就越成功，从而使政府采购与市场经济形成良性互动。根据实证结果分析，当前地区间政府采购营商环境差异较大，各地区在进行政府采购营商环境优化的过程中可充分对照得分与排名，采取针对性措施优化营商环境。例如：北京、上海、江苏和四川等前列省级行政区应继续深化政府采购制度改革，持续增强营商环境建设及优化力度，力求持续引领；而中等排名省级行政区，则应在保持整体优势的同时，聚焦供应商生产经营的堵点痛点，着力优化政府采购营商环境建设过程中的短板，查漏补缺，助力营商环境提升；整体排名靠后的省级行政区，需要认真统筹梳理政府采购各环节存在的影响政府采购公平竞争的因素，全面提升政府采购营商环境水平。

第四，对标“先进”与市场开放并举。

在将我国政府采购市场发展情况与世界前沿水平对标后发现，当前我国政府采购交易机制、过程链条、信息公开、监督管理等方面与国际还存在一定差距，不利于政府采购公平竞争活动的开展。

一是积极对标世界先进水平，参考世界银行营商环境评价指标，将政府采购纳入到营商环境改善的考量之中，着力补齐政府采购交易机制、过程链条、信息公开等方面的短板。为奋力追赶国际先进水平，应合理设置采购方式体系，增强采购程序便利性，提升评标方法实效性，提高电子化、“互联网+”与政府采购的结合度，促进采购效率及透明度整体提升；还应增强合同管理能力，重视合同履约验收，科学确定采购需求，实现采购文件标准化；建立责任明晰的信息公开机制，增强数据共享深度与信息公开及时性。

二是着力发掘“双循环”中蕴藏的政府采购重大发展机遇，以优化营商环境为引擎构建国内统一大市场，同时拓展政府采购对外合作的新空间，通过降低政府采购进口耗时、进口费用，简化审批核定手续等方式，积极吸收国际资源，合理利用各种例外规则为我国发展创造有利条件和良好机遇，并在此基础上积极借鉴其他国家成功经验，不断完善绿色采购、补偿交易和商业化采购等制度，从而带动全国整体营商环境的优化。

（作者单位分别为：中央财经大学财政税务学院、北京市财政局绩效评价处、中央财经大学信息学院）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。