政府采购与应急征用之间的差异与协同

【专家观点】

政府采购与应急征用之间的差异与协同

■ 张小平

在近期对应急物资保障体制的理论研讨和实践探索中，出现了将政府采购与行政征用纳入应急物资保障体制联合使用的倾向。笔者认为，政府采购和应急征用属于两种制度，他们在功能上有所联系，在性质上有所区别。厘清政府采购和应急征用的关系，对于更好地发挥两者的制度优势，更有针对性地改进应急物资保障体制，具有重要的意义。

差异性主要体现在三方面

政府采购是各级政府为了开展政务活动和提供公共产品，在财政的监督下，以法定方式从国内外市场上购买货物、服务和工程的行为。征用是国家依照法律规定条件将集体或个人的财产收归公用的措施。征用可以发生在常态之下，也可因紧急状态而发生。应急征用是在发生或即将发生紧急状况时，有权主体按照法律的相关规定强制取得非国有财产的使用权。

政府采购和应急征用都是使政府获得履行公共职能所需物品的法律机制，这是两者在功能上的联系。与此同时，两者有着诸多重要差异。

首先，在体现的意志上，政府采购过程体现的是采购方和供货方的协定意志，使用的是市场机制。应急征用体现的是公权力单方的意志，使用的是行政命令机制。

其次，在程序控制上，政府采购主要通过采购计划、竞争程序、信息公开、质疑投诉等机制实现对采购活动的控制。应急征用主要通过主体资格、合理补偿等进行控制。

最后，是对价格的支付标准。政府采购支付标准是基于市场价格基础之上由采购程序所产生的最终成交价格。应急征用所给予的是“公平、合理的补偿”，市场价格只是其中的考虑因素之一。

适用应急征用需要满足法定的限制条件

尽管《中华人民共和国政府采购法》赋予采购主体在发生“严重自然灾害和其他不可抗力事件”时进行灵活处理的权力，但紧急采购的成效，最终取决于当时的市场供求形势。在产能严重不足、市场供应紧张的情况下，紧急采购可能难以满足应对紧急事态的需求。因此，通过应急征用制度获取相关物品自然成为一个非常具有吸引力的政策选项。应急征用在制度上有两项优势：第一，应急征用绕过了缔约过程，程序更为高效；第二，应急征用能突破市场供给量的时空限制，动员在紧急事态发生区域的物品存量。但是，应急征用并非一种可以和紧急采购无缝衔接的制度。由于应急征用涉及对公民和法人财产权乃至其他基本权益的限制，因而，在法律上受到更多的限制。

首先是对能够实施应急征用的主体资格的限制。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第十二条规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”，同时该法第五十二条规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用……”依据依法行政原则和体系解释方法，将能够作出征用决策的主体限定在“履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府”更为妥当。

其次是对征用所涉及物品范围的限制。《突发事件应对法》第十二条规定，“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还”。从“获得使用权”这一征用制度的基本目的和“返还”的文字含义出发，征用的对象应当限于非消耗品。消耗性物品被“征用”，在非短缺经济的条件下，日后以种类物进行“返还”没有实际意义。从法律角度看，消耗性物品被“征用”，政府所获得的是其所有权。整体来看，对消耗物品的“征用”实质上是“征收”。《突发事件应对法》第五十二条规定的征用范围包括“应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。前四项列举均为非消耗品。“其他物资”能否扩张至“消耗品”，应慎重把握。

最后，无论将征用的对象限于非消耗品还是扩张至消耗品，政府都应承担同类物品的保供义务。由于征用活动导致可以用于非应急目的的同类物品存量下降，基于《中华人民共和国宪法》“尊重和保障人权”的要求以及公共利益的考量，政府应采用包括配给在内的各种手段保障同类物品一定水平的基本供给。这也是对《突发事件应对法》第五十一条规定的政府“保障基本生活需要”义务的合理解读。

“先征用、后结算”的方法有待完善

为了解决应急物资临时不足的问题，一些地方根据实践中的做法，在规范性文件中确立了“先征用、后结算”的机制。从其结算价格来看，这种征用实际是一种政府采购行为。其使用“征用”这一说法的目的，实际上希望绕过采购程序，在没有签署采购合同的情况下实现合同履行，存在着名实不符的问题。从合理性的角度来讲，在政府采购的自由协商特性和征用的单方强制特性之间，是否应设立某种过渡性的机制，值得进一步探讨。从合法性的角度来讲，此种做法可能存在一定问题。应急物资的保障由紧急采购、应急储备、产能管理、应急征用等多种机制构成，应避免使用法律依据不足的政策工具。

（本文作者系中央财经大学法学院副教授）

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