英国政府采购政策概况

【他山之石】

英国政府采购政策概况

■ 刘小川 唐东会

政府采购制度在英国具有悠久的历史，经过长期的实践，英国不仅积累了丰富的运作经验，而且具备了较完整的政府采购政策体系。

政府采购基本政策

英国政府采购的基本政策为，涉及政府部门和其他公共机构的所有物资、服务及公共设施的采购都必须建立在“物有所值”（Value For Money）的基础上。所谓“物有所值”，就是政府采购时既要充分考虑价值因素，又要考虑质量因素，将二者有机结合以满足使用者的需要。英国政府认为，要实现“物有所值”这一核心原则，应激发供应商之间的竞争，只有供应商的充分竞争才能保证政府采购的货物、服务、工程更加优质优价。

“物有所值”的“值” 除了要兼顾公平竞争和质量效率，还要关注政府采购政策功能的发挥，英国政府尤其重视杜绝商业贿赂以及维护市场公正的政府采购政策功能。政府采购反商业贿赂政策是指，政府部门可以自由地根据各自的政策，向“友好合作方”进行采购，但绝不允许部门内的公务人员在采购时滥用职权去追求私人效益。政府采购保护市场公正政策是指，为构建公平竞争的环境，政府采购要公平地对待所有企业，政府部门必须保证拒绝与犯有严重职业犯罪行为或经济实力欠佳的供应商做生意。此外，政府采购向弱势群体倾斜政策中所提及的弱势群体主要包括两类，即中小企业和残疾人企业。政府鼓励政府部门和其他公共机构采购时消除不利于中小型企业参与竞争的障碍，同时不歧视大型企业。虽然政府采购不存在地方优惠政策，但已注册登记的残疾人企业参与政府采购投标时，对其参与的项目给予价格扣除，用扣除后的价格参与评审。

政策执行基础

在英国，政府各部门采购政策的实施受预算控制、个人责任以及议会监督的约束。

预算控制。英国财政部通过预算制定收入和借贷额度，对未来三年中每年的公共支出作一个“总预算”，并在各部门支出和应急备用资金之间做出预算分配建议。这些建议包括“供应估算”，最终成为政府向议会提出的资金要求，并在每年的“公共支出核查”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”，而议会则是通过“拨款条例”对其进行批准，“拨款条例”赋予各政府部门政府采购拨款的权力。

政府部门的所有支出都要求有议会的授权。如果必要，政府部门可通过“追加预算”制度获得资金，但只能专款专用。各部门的政府采购都要受资金规模的限制，而且只能在资金划拨的财政年度之内支出。在预算控制的前提下，政府部门的小额政府采购支出可在法律规定的范围内一次性使用。

个人责任。各政府部门都应任命一名会计官员，对政府采购的运行进行恰当的管理并对政府采购资金的使用负责。该会计官员必须保证政府采购支出的各方面都周全合理，做到“物有所值”。根据政府会计条例，会计官员们必须深刻领会财政部颁布的《采购政策指南》和《采购实施指南》的内容和精神，以保证政府采购政策落到实处。

议会监督。各政府部门的政府采购受议会公共支出委员会的监督，公共支出委员会又要受全国审计办公室的监督，而全国审计办公室则要受部门审计员兼总审计长的领导。部门审计员兼总审计长对政府采购资金的使用情况拥有充分的监督权，检查与监督的标准一般是以是否符合既定的政府采购政策为依据。

政策的执行

英国政府非常重视政府采购政策的执行效率，政府通过制度创新、预算控制等措施，实现政府采购“物有所值”的政策目标。

政府采购管理的制度创新有利于政府采购效率的不断提高。英国政府通过对政府采购组织以及政府采购过程的职业化改造，提高政府采购的行政效率，降低政府采购的营运成本；通过对政府采购职业机构的私有化或公私合伙改制，在降低政府采购业务成本的同时，提高政府采购资金的使用效率；通过进一步开放政府采购市场的竞争领域，例如，将原来在内部承包的政府采购项目或战略性合同订购转为与私人部门的公开竞争，以激励国内供应商提升效率。

近年来，英国政府出台了一系列有关政府采购制度创新的新政策，主要有责任细化政策和私有化政策。例如，将部分政府采购的责任从一些中央部门转移到地方部门，或者从政府的“大机构”转移到“小机构”，进一步明确各自的责任，强化政府采购政策的执行效果。为了使政府采购更贴近市场，达到较理想的效率，英国政府选择一些组织，包括负责文职人员膳食的组织、各级资产服务机构等，政府将这些机构所需的商品和设施转交给私营部门采购。另一种改革方式是将国有部门直接改造为私有部门，例如，英国的国有交通、电讯、能源和水力部门已经完成了私有化的改造。当然，这些部门的产品和设施采购也是完全市场化的。

英国财政部是履行政府采购政策的最高行政部门，专设与采购事务有利益关系的私有财金部门，处理关于私营财金方案的政策和实践问题。该部门授权配置了一个特别工作组，其组员是从私营部门抽出的临时文职人员，特别工作组的职能是专为私营财金方案所提的特别提案进行审查，以确保其切实可行。

为了提高政府采购政策的效果，仅仅依靠政府采购的制度创新是不够的，还需要配之以必要的组织保障。因此，财政部组建了一个专门负责采购的中央单位，名为政府采购实施小组，其目的是为了吸取私营部门的专门知识和在政府内促进最佳实施方案。该组织的人员由政府文职人员和来自私营部门的职员共同构成。政府采购实施小组的主要任务是为政府部门的采购人员提供有关政策与操作执行的一系列指导意见。

英国政府采购政策的落实主要依靠政府各职能部门及采购代理机构完成，政府期望他们能在职责范围内认真准确地履行政策，以引起其他公益事业单位的重视。例如，政府各部门为非国家机关的公益单位的活动提供资金，进而表明政府采购的预算报告和提供资金安排的政策导向，即必须要体现“物有所值”的目标。英国政府采购的主要职能部门有国防部、社会保险与公益事业代理部、卫生部及全国卫生服务机构、环境部、交通区域部、教育及就业部、内政部，监狱等服务机构、内陆税务局、海关及国内货物税收总署、北爱尔兰办公室、苏格兰办公室及威尔士办公室。

英国受预算控制的资金大约占国内生产总值的40%。在很大程度上，财政部的授权支出可在一定范围内使用（在资金总额内），但在大项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。英国财政部门内通常有一个采购牵头人，负责制定部门政府采购策略。采购牵头人要向高级官员和各部部长提建议，例如，如何在部门内部组织采购、哪些合同需要上级部门审核、如何提升采购技巧等。

政策差异

一般而言，英国中央政府和地方政府的政府采购政策相差无几，但地方政府对地方政府采购的政策执行具有一定的调整权。例如，1972年的地方政府条例要求地方当局颁布有法律效力的命令，规范对合同的裁决；1980年的地方政府的房屋及土地条例针对机构内部对有关建筑和交通的各种政府采购活动进行强制竞争投标（CCT）的做法提出了一些特殊要求；1988年，地方政府条例扩大了政府采购竞争性投标的范围，包括人力、行政及专业设施；1992年的地方政府条例指示相关的地方政府部门该怎样进行强制性竞争投标。

英国国内的政府采购政策基本与国际政府采购政策相一致，并无太大差别。当然也存在一些例外情况，国内政府采购只要在欧盟规定政府采购协议基准线以下的合同，通常可以不在欧盟公报上刊登，也就是说，这部分国内政府采购可以自行制定招标规则；非欧洲国家的供应商虽然有权投标取得政府采购的合同，但这种权利仅限于签署《政府采购协议》成员国的供应商，而且在签署政府采购协议时明确提出此类要求。

（本文节选自《中国政府采购政策的思路与框架》一书，本报获原作者授权发表）