浅谈信息化建设项目中的需求管理

【聚焦政务信息化】

浅谈信息化建设项目中的需求管理

■ 李萌

当前，政务信息化迎来了最好的时代。我国“十四五”规划提出以数字化转型驱动生产方式、生活方式和治理方式变革；2021年11月，国务院常务会议通过《“十四五”推进国家政务信息化规划》，明确提出推进政务信息化是提高政府管理效能和服务水平的重要举措。顶层设计越发明确，政务信息系统扮演的角色越发重要。越来越多的信息化建设项目立项，投资金额也越来越大，相应的采购需求管理也越来越重要。

采购需求是对采购标的物的特征描述，信息化建设项目涉及的标的物较多，既有硬件也有软件，有时还包括运维、运营等服务。采购需求是潜在供应商开展良性竞争的前提，是信息化建设项目执行的依据，是检验项目预算绩效的标尺。下面，笔者结合自身信息化建设项目的实践，介绍一些需求管理做法。

将需求分析放在首位

与工程建设项目类似，软件开发项目很多时候没有现成的标的物。如果采购人连“建几层”“每层建几间房”等基本需求都不清楚，项目在执行过程中很容易陷入超概算、供应商无法按时交付、采购各方来回扯皮的境地。信息系统开发标准体系远不及工程建设标准体系那么健全，更常发生上述情况。

如何在采购文件中清楚地描述建设需求？首先，采购人应避免采购需求描述虚化。比如，“建设智能的招投标系统”这一描述，没有明确到底哪些环节需要实现智能化，哪些环节需要实现自动化，哪些环节需要辅助人工提升效率。其次，采购人应避免过于泛化的需求描述。比如，“全部实现标准化”这一描述中，“全部”一词指代范围不明确，涵盖哪些对象没有描述清楚。最后，采购人应避免需求描述随意化，比如，草率提出考虑不成熟的建设方案，导致项目中途停工，甚至是项目建设完成后仍无法投入使用。

关注系统的兼容性与扩展性

在软件开发过程中，采购人经常会遇到系统兼容性问题。

采购人在系统开发技术路线的选择中应保持与现有系统一致，比如，都采用JAVA技术体系，就能避免不同技术路线之间的交互翻译。而数据标准一致则更加重要，它构成了数据共享与功能复用的基础，能有效避免系统在建设过程中形成“数据孤岛”。比如，在电子卖场中，直购、竞价、反拍等不同交易方式都基于相同的商品数据。同时，该数据还可用以描述框架协议采购方式下供应商入围的商品。

此外，采购人在软件开发过程中还应考虑系统扩展性。

一方面，对于功能开发迭代较快的业务，应构建和设计高扩展性系统，降低系统组件之间的耦合度，实现业务功能模块松耦合，避免某一系统优化更新时，整个系统推倒重来。另一方面，实现数据接口标准化，这样一来，无论是系统内部组件之间通信，还是系统与外部系统通信，都可通过标准化接口完成。标准化接口既可以为内部组件逻辑关系调整提供弹性空间，也可以为外部信息互通提供标准化解决方案。

事实上，采购人在信息化建设项目方案设计初期就应着眼于自身全局性的信息化工作，厘清哪些是通用模块，哪些是专用模块。比如，政府采购系统中的用户管理、商品管理、公告发布、CA服务模块等都具备通用属性。以CA服务为例，如果供应商需要CA身份认证才能参与竞价，则在设计相应的开发方案时应考虑将CA服务作为通用的身份认证服务，即信息系统中所有需要CA身份认证的模块都调用该服务。这样一来，采购人可避免重复开发该模块。

关注系统上线运行成本

系统上线运行是软件开发的必然结果，采购人在采购需求描述中也要充分考虑系统运行环境、系统部署环境以及后期系统运维、运营所需人力。

对于系统运行环境，采购人一般有三种选择：一是完全自建，即采购单位购买设备并建设机房，同时维持一定的运维能力；二是购买托管服务，即采购单位购买设备但委托专业机构管理，不需要机房和运维能力；三是使用云服务，即采购单位直接购买云服务的虚拟化资源及相关服务。三种方式的使用成本依次递减，自主可控能力也相应递减。

近几年，购买云服务的方式比较流行。如果采购人仅使用Iaas服务方案，则被“捆绑”的可能性较小。如果采购人选择了具有排他性的Paas服务方案，则不可避免导致系统无法迁移，必须不断采用单一来源方式购买该服务。以某单位为例，云服务供应商仅提供Iaas服务和通用的Paas服务，专用Paas服务与Iaas供应商脱钩。采用这一方案，优点是保证了系统的可迁移性，实现了云服务采购可按周期公开招标；缺点是Paas服务会多耗损一些资源。

系统部署环境资源主要包括计算能力、数据库、存储、中间件、网络服务等。采购人可以根据过往系统的运行情况、新增功能消耗量、第三方软件评估等规划出新系统资源消耗量。需要注意的是，系统在部署过程中至少需要测试、生产两套环境。采购人在预算充足的情况下还可以增加一套部署环境。

此外，采购人还需要关注因系统开发带来的人力成本增加。一方面，如果系统的复杂程度陡升而运维压力较大，就需要考虑增配运维人员。另一方面，业务流程调整也会引起系统变更及相关运营服务变化，比如，原先电子卖场商品上架不需要审核，现在需要每周审核1万件商品，这便需要采购人调整运营力量。

关注安全相关问题

目前，政务信息面临的安全问题不容小觑。

首先，采购人要关注信息安全问题。政务信息系统一般都需要通过信息安全等级保护测评，该测评服务需要向资质合格的第三方购买，并根据等保测评报告进行相应整改，比如，补充相应的安全服务。以某单位为例，按照信息安全等级保护三级的相关要求，在云服务上购买安全策略的费用与购买部署环境的费用相当。

其次，采购人应关注系统运行安全。在条件允许的情况下，建议采购人为信息系统购买第三方软件测评服务。该测评服务提供的测评报告可以用于项目验收，同时，该测评服务还能提供系统性能测试报告，可用以合理评估系统的服务保障能力。

再次，采购人应加强人员管理，务必书面要求系统承建方对在项目中接触的数据、资料尽保密义务。

最后，采购人应加强版权管理，对项目实施过程中产生的定制化开发成果，对其应主张所有权，特别是凝聚了业务数据、规则设计、实操创新的成果。

（作者单位：中央国家机关政府采购中心）

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