民事诉讼法的修改对政府采购的影响与启示

【聚焦·新民诉法】

编者按：2021年12月24日，全国人大常委会作出关于修改民事诉讼法的决定，修改后的民事诉讼法自2022年1月1日起施行。因相关修改内容对政府采购民事纠纷产生影响，故从本期开始，《中国政府采购报》特设专题，邀请业界人士对此进行探讨。

民事诉讼法的修改对政府采购的影响与启示

■ 杭正亚

2022年1月1日起，修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新民诉法）正式施行。这对政府采购领域产生较大影响：一方面，该法作为确定性规范，对民事诉讼事项作出明确、具体的规定，包括政府采购在内的民事诉讼均受其规制。另一方面，某些法律规范作为准用性规范，没有在法律条文中就相关领域民事诉讼的某个问题直接作出规定，但指出相关内容适用民事诉讼法的规定。如《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第三十四条第二款规定，投诉处理决定书的送达，参照民事诉讼法关于送达的规定执行。又如，行政诉讼法第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，该法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。

笔者对新民诉法的内容梳理后发现，相关条款的修改对政采的影响和启示主要表现在四个方面。

第一，政府采购投诉处理决定书可以采用电子方式送达，电子送达等方式无法送达的，可以公告送达。

处理政府采购投诉事项时，财政部门会遇到与“送达”有关的特殊情况，如“专递邮寄遭退件”“电话联系是空号”“上门送达但门紧闭”等。今后若存在类似情况可参考新民诉法的相关规定。首先，新民诉法第九十条规定，经受送达人同意，可以采用能够确认其收悉的电子方式送达，以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期。受送达人提出需要纸质文书的，应当提供纸质文书。这一规定使得，索要纸质文书无障碍的同时，还可以使用更为便捷的电子送达方式。

若财政部门参考上述条款，要求质疑投诉人通过电子方式送达，需要注意电子方式送达的条件：一是经受送达人同意确认受电子送达的地址，如电子邮箱、微信号、QQ号等；二是若能确认受送达人收悉，应在电子邮箱中要求收件人做到已读回执，在微信或者QQ等应用程序中要求收件人表示确认收到；三是明确送达生效标准为到达主义，即送达信息到达特定系统即视为有效送达，而不以财政部门发出行为作为有效送达。另外，参照新民诉法第九十五条规定，受送达人下落不明，用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达等方式无法送达的，可以公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。由于公告期缩短至三十日，在政府采购投诉处理中，能有效遏止恶意投诉、干扰采购、躲避送达等行为。

新民诉法第九十条规定，可以电子方式送达的是诉讼文书。诉讼文书的范围非常广泛，而94号令仅规定投诉处理决定书的送达可参照民事诉讼法关于送达的规定执行，送达的文书范围相对狭窄。政府采购投诉处理中，会产生受理审查时的多种告知书、补正通知书、暂停采购活动通知书等，调查取证时的答复通知书、调查取证通知书、质证通知书等。如果这些文书也能通过电子方式送达，则会大大提高政府采购投诉处理的效率，甚至能克服送达难、投诉处理时间不够的问题。

笔者认为，新民诉法关于诉讼文书送达的规定对政府采购有一定借鉴作用，建议未来政府采购领域对相关文书的送达范围作更加广泛的规定。当下，省级财政部门可根据94号令第四十四条规定，制定具体实施办法时借鉴新民诉法中关于电子方式送达的规定，在政府采购领域实现“电子数据多跑步，纸质文书少邮寄”，以此提高质疑、投诉效率。

第二，新民诉法对政府采购电子化质疑投诉处理具有借鉴意义。

为应对新冠肺炎疫情，最高人民法院于2020年2月14日，发布了《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》，于2021年6月16日，发布了《人民法院在线诉讼规则》。根据以上内容，新民诉法新增第十六条内容，即“经当事人同意，民事诉讼活动可以通过信息网络平台在线进行。”“民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的，与线下诉讼活动具有同等法律效力。”如此做法将上述应对疫情的司法创新成果进行了很好的法律化。

新冠肺炎疫情同样给政府采购和其诉讼工作带来了严峻考验。2020年2月6日，财政部办公厅发布了《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》，推进政府采购项目电子化实施，要求有条件的地方尽量在线提供采购文件、提交投标（响应）文件，实行电子开标、电子评审等流程。针对投诉处理工作，要求在疫情防控期间可暂停现场受理、质证等工作，相关业务改为网上办理。

政府采购供应商分布全国各地，发生民事争议时他们要到外地乃至外省法院提起诉讼。若各地进行在线诉讼可极大程度地方便诉讼当事人并降低其诉讼成本。由此建议涉及政府采购领域的民事诉讼，可以直接依照新民诉法在线诉讼；涉及政府采购领域的行政诉讼，可以依照行政诉讼法第一百零一条规定和新民诉法第十六条规定，进行在线诉讼。另外，政府采购领域诉讼当事人应当注意的是，当事人对诉讼方式有选择权，未经其同意，人民法院不得强制或者变相强制适用在线诉讼。部分当事人同意适用在线诉讼，部分当事人不同意的，相应诉讼环节可以采取同意的当事人线上、不同意的当事人以线下的方式进行。

目前，在政府采购活动和诉讼活动在线进行过程中，有的省级财政部门制定了政府采购电子化质疑投诉方面的规范性文件，政府采购质疑投诉依托政府采购网电子化质疑投诉系统，开展政府采购电子化质疑的提出和答复、投诉的提起和处理，实现全流程电子化办公，优化了政府采购领域营商环境。随着新民诉法的实施，必将有许多新的经验成果，这对于政府采购电子化质疑投诉处理，将有很多有益的借鉴。

第三，理顺了简易程序，完善了小额诉讼程序，扩大了独任审理的适用，对于政府采购领域简单争议、小额项目的质疑投诉处理程序的简化有一定启示。

一般说来，政府采购涉及的民事诉讼大致有三类：政府采购活动引起的纠纷，如缔约过错责任；合同订立、履行引起的纠纷；投诉处理决定确认的可依法起诉的纠纷。从司法实践看，这些纠纷多数被认为是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，适用简易程序而独任审理。

原民诉法规定，只有适用简易程序审理的一审民事案件才能由审判员一人独任审理。新民诉法第四十条第二款、第四十一条第二款规定，“基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件”可以由审判员一人适用普通程序独任审理。“中级人民法院对第一审适用简易程序审结或者不服裁定提起上诉的第二审民事案件，事实清楚、权利义务关系明确的，经双方当事人同意”，可以由审判员一人独任审理。

此外，新民诉法第一百六十五条规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单金钱给付民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之五十以下的，适用小额诉讼的程序审理，实行一审终审。标的额超过上述数额但在二倍以下的，当事人双方也可以约定适用小额诉讼的程序。根据该法第一百六十七条、第一百六十八条规定，适用小额诉讼的程序审理案件，可以一次开庭审结并且当庭宣判，应当在立案之日起两个月内审结，有特殊情况需要延长的，经法院院长批准可以延长一个月。这些规定对政府采购领域的诉讼当事人来说，无疑简化了诉讼程序，便于纠纷早日解决。

另外，新民诉法第四十二条、第一百六十六条分别规定了明确不适用独任审理、小额诉讼程序六种情形的“负面清单”。根据这些规定，当事人可能会认为，政府采购诉讼案件属于涉及国家利益、社会公共利益的案件，涉及群体性纠纷、可能影响社会稳定的案件，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的案件，此类型的诉讼案件不得由审判员一人独任审理；也可能认为，政府采购诉讼案件属于需要评估、鉴定或者对诉前评估、鉴定结果有异议的案件，一方当事人下落不明的案件，当事人提出反诉的案件等其他不宜适用小额诉讼的程序审理的案件，提出不得适用小额诉讼的程序，而对程序问题提出异议。

对此程序争议，解决办法分别是该法第四十三条、第一百六十九条规定，即在审理过程中，发现案件不宜由审判员一人独任审理的，应当裁定转由合议庭审理；发现案件不宜适用小额诉讼的程序的，应当适用简易程序的其他规定审理或者裁定转为普通程序。当事人认为独任审理或者适用小额诉讼的程序审理违反法律规定的，可以提出异议由法院审查，异议成立的裁定转由合议庭审理，或者适用简易程序的其他规定审理或者裁定转为普通程序，异议不成立的裁定驳回。

在政府采购争议中，多数采购项目的争议具有事实清楚、权利义务关系明确、金额相对小的特点。诉讼可采用简易程序、小额诉讼程序、独任审理。

当前，某些供应商会因采购标的金额非常小的项目反复质疑、投诉，采购人不得不多次重新采购，政府采购当事人和财政部门为争议解决所耗费的人力、财力、时间成本有时超过采购标的金额，这对政府和社会来说都是极大的浪费。通常情况下，政府采购诉讼的要求比政府采购质疑、投诉的要求更为严格，诉讼若可采用简易程序，那么未来在政府采购中，对于那些事实清楚、权利义务关系明确、争议不大且标的金额较小的政府采购争议，在法律、法规、规章的修改时，可借鉴新民诉法的规定，进行程序简化的设置。

第四，对调解协议司法确认的新规，对多元化解政府采购争议有借鉴作用。

新民诉法第二百零一条对调解协议的司法确认作出新规定：一是对之前的人民调解协议书司法确认的范围扩大到“经依法设立的调解组织调解达成调解协议”；二是将原来仅由基层人民法院管辖，拓展至有管辖权的中级人民法院；三是明确了“人民法院邀请调解组织开展先行调解”的形式与“调解组织自行开展调解”的形式互为补充。因此，调解组织的主体更多元，不再限于人民调解委员会；调解发起的形式更多样，有法院主动邀请开展和调解组织自行开展；调解纠纷类别增加，不再限于一般民间纠纷。

政府采购争议，部分涉及政府采购政策，部分不涉及政府采购政策仅视为一般民事争议。因此，对政府采购争议的处理不应“一刀切”，要根据争议的不同内容和性质选择适当的解决方法。建议在政府采购领域实行调解制度，由已经建立的政府采购协会组织政府采购争议调解委员会，对部分政府采购争议进行调解，说服、劝导政府采购当事人自愿达成协议、解决纠纷。然后根据新民诉法规定，向法院申请对调解协议司法确认，以产生可以申请强制执行的效力。

（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）

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