加强履约管理降低采购风险

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加强履约管理降低采购风险

■ 赵宇 许凡

采用公开招标方式进行政府采购时，分公司能否代替中标总公司履约，在政府采购业内存在争议。

去年11月底发生在河南封丘县一所中学发生部分学生餐后集体呕吐腹泻事件，又将上述问题推到风口浪尖。经调查发现，为上述学校提供餐食的公司并不是实际中标总公司，而是其旗下设立的一家分公司，且该分公司存在着许多问题。

从送餐项目的招标文件可以看到，招标文件中明确对供应商的相关经营资质作出了规定。参与投标的总公司资质齐全，但分公司却是在事发后才补办了食品经营许可证。另外，招标文件明文规定：“若发生食物中毒或疑似食物中毒等突发事件，应当按照《食品安全法》《学校食品安全与营养健康管理规定》处理，并立即向食品药品监督管理局、卫计委等相关部门报告。”但发生集体食物中毒后，学校将相关信息反馈给当地教体局，教体局有关负责人仍坚持分公司送餐，也没有将食物送去鉴定。

由此观之，在采用公开招标方式进行政府采购时，分公司代替总公司履行政府采购合同容易产生诸多问题。

第一，破坏了政府采购公平竞争原则。评标委员会通过对投标文件进行综合比较后产生的中标候选人必然是能提供令采购人满意的货物、服务或工程的。实质性响应招标文件、参与投标的是总公司，总公司往往因为其资质齐全、实力雄厚、经验丰富而能在投标竞争中更具优势。但其分公司并不具备这种实力，许多分公司之所以要通过总公司投标来得到采购合同正是因为其自身资质和能力无法满足采购人的采购项目需求，与其他潜在供应商相比缺乏竞争力。还有部分分公司是在总公司拿到政府采购合同之后才成立，正如上述案例中的北京志宏恒达商贸有限公司，就是在拿到合同之后才成立了河南封丘的分公司，这样的分公司在实践中经常会出现相关资质还未办齐就开始经营的情况，完成采购合同的质量难免会参差不齐。中标供应商的这种“转手”行为对于其他参与投标的供应商来说，本身就有失公允，尤其是相对于独立的小微企业而言，他们的实力强于这些依靠总公司获得中标资格的分公司，但是相比实力雄厚的母公司而言，仍有较大差距。分公司依靠总公司来排除竞争者，本质上有违政府采购的公平竞争原则。

第二，会导致采购质量参差不齐。在评标时，评审专家和采购人只对中标供应商公司自身的条件进行了审查，但是对其分公司是否有能力提供服务、提供服务的质量如何都不能获得充分了解，分公司与总公司虽然在法律意义上是非独立的，但是实际在沟通、技术、人员、资金实力等方面仍存在较大差异，可能并不能为采购人提供质量过关的货物、服务和工程，采购的质量参差不齐，会导致采购人的采购风险上升。正如上述案例中，河南封丘分公司为学校提供的午餐“有馊味”“菜品质量差”“口感差”等导致学生集体呕吐，这与招标文件对于提供产品的质量要求存在较大的差异，也与采购人的采购初衷相悖。

由此看来，明确政府采购履约主体对于规范政府采购、降低采购风险具有重要意义。基于此，笔者针对分公司代替总公司履约政府采购合同的行为提出以下三点建议。

第一，完善相关政策和法律。目前，无论是政府采购法、政府采购法实施条例还是实施条例释义中，仅有对分包转包的相关规定，缺少对于约束中标供应商“转手”政府采购合同给自己分公司的相关条款。相关部门对这一块政策空白的填补是非常重要的。短期内，中央和地方政府部门可以出台规范性文件、政府规章等，对中标供应商政采合同“转手”分公司的行为进行一定规制和约束，具体可以通过设置白名单或黑名单、加大对分公司承接项目质量的考察力度、严格审查中标供应商分公司资质等方式实行；长期看，可以将相关规定列入政府采购法修订的条款中，通过人大立法使其成为具有强制效力的规定。

第二，细化招标文件有关规定。采购人一定要重视“转手”行为，政府采购代理机构也应在编制招标文件时将相关要求对供应商进行明确。关于是否允许供应商将政府采购合同履约主体变更为其分公司、如果允许变更需要附上该分公司的相关资质和条件、在评标时对中标供应商和其分公司的资质和能力打分权重设计等都需要在招标文件中进行明确，这样做，可以在相关政策还未出台时在实务采购层面减少因分公司成为履约主体给采购人造成的损失。

第三，在招投标环节，采购人和评审专家要着重审查政采合同的实际提供主体。对供应商明确提出会由分公司履约的，要对分公司的资质、能力、经验等进行细致审查，同时降低对其总公司相关指标的打分权重，甚至可以直接视作由分公司与其他供应商竞争，总公司的相关条件对评标结果不产生任何影响。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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