框架协议采购中的绩效管理智慧

框架协议采购中的绩效管理智慧

■ 姜爱华

框架协议采购作为一种新的政府采购方式，蕴含着诸多绩效管理智慧，是政府采购领域深化改革、全面实施预算绩效管理的体现。特别是其引入了全生命周期成本理念，为科学进行采购成本管理奠定了基础。全生命周期成本，即采购对象在全生命周期内所发生的所有成本，通常包括初始成本、后续投入成本、处置成本等。当前我国政府采购中存在较为普遍的重视采购初始成本忽视后续投入成本的现象，导致采购人“买得起用不起”，采购预算今年省下来了，后续年度预算不降反升。针对这种现象，框架协议采购方式在多个条款中注入全生命周期成本理念。

一是科学界定框架协议采购的适用情形，考虑了办公设备或资产的“互补品”投入。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）第三条规定，框架协议采购的适用情形之一是“集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的”。可见，在这一情形描述中，不但考虑了集中采购目录中的品目本身，还考虑了其后续投入，类似于经济学中的“互补品”，从而照顾了采购需求的跨周期性和整体性。当前集中采购目录以内的品目，特别是采购人普遍使用的通用类项目，通常需要一些配套的耗材或者配件，其中标准化的耗材或者配件已经被列入集中采购目录之内，如，打印机需要的复印纸和打印通用耗材，均属于集中采购目录内的产品。但还有些品目，如，乘用车等，其配件多样化，很难列入集中采购目录内，但配件采购与设备或资产又直接相关，因此，框架协议采购将其列入适用情形之中，一定程度上植入了全生命周期成本理念。

二是考虑货物或服务采购的混合性，明确“最高限制单价”的组成，充分体现全生命周期成本概念。110号令第十三条指出了有关征集公告或征集文件的最高限制单价规定，“货物项目单价按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用”。服务项目单价按照单位采购标的价格或者人工单价等确定，“服务项目所涉及的货物的费用，能够折算入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的应当明确结算规则”。这样的规定，避免供应商报价含混不清，在采购后又提出追加服务费用或者货物价款等不合理要求。

在这里，对服务项目做最高限制单价的规定，其实也有重要的绩效管理引导作用。目前，有些地方政府购买公共服务标准过高，甚至超过了当地的财政承载能力。通过最高限价，可以确保公共服务“保基本”的特点，节省下来的资金用于他处，这也是提升财政资金使用效益的一个重要体现。

三是对服务类采购规定了较长的框架协议有效期，有利于服务提供的稳定性和总成本的降低。110号令第十五条对框架协议有效期做了规定，其中“货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年”。服务类采购通常需要一定的稳定性，若频繁更换，会带来较高的转换成本，新的服务提供商需要重新进行必要的设备、培训等投入，这些可能会提高服务采购成本，同时，频繁更换服务提供商也可能给服务对象带来一些不适应的情况。而110号令对服务规定了较长的框架协议有效期，实际上相当于“拉长”服务周期。同时，为了确保框架协议的竞争性，有效期又不能太长，规定一般不超过2年。

四是在报价和评审环节中引入全生命周期成本理念，对产品配件或专用耗材一并进行报价，并作为影响评分的因素。110号令第二十四条第二款中提及“对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应，征集文件有要求的，应当同时对产品的选配件、耗材进行报价”。第二十六条专门规定，“对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，修正仪器设备的响应报价或者质量评分”。可见，在报价和评审环节，框架协议采购更是充分践行全生命周期成本理念，这有利于采购项目绩效的提升，甚至为强化行政事业单位国有资产管理提供了详细的采购数据资料，也为政府采购与国有资产管理实现数据共享、大数据应用分析提供了信息基础。

通过科学规定采购适用情形，明细最高限制单价组成，合理设计框架协议有效期，以及在报价和评审中贯彻全生命周期成本理念，框架协议采购方式将有效提升采购项目绩效。

（作者单位：中央财经大学）

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