六点发力破解政采预算执行不理想顽疾

六点发力破解政采预算执行不理想顽疾

■ 周子松 聂娅琼

在政府采购预算执行中，采购人作为执行主体，应充分考虑预算执行周期与采购项目实施周期。在确保项目采购资金落实后，采购人应及时启动项目。采购活动实施完毕，采购人应严格按照法定的时限签订政府采购合同、组织履约验收，按政府采购合同及国库集中支付的规定支付政府采购资金，加快政府采购预算执行进度。笔者试分析采购项目启动前哪些环节的执行可以推动项目进展，哪些环节需要考虑风险，避免项目因执行不当造成重新采购，从而影响项目预算的执行进度。

★采购需求管理

自2021年7月1日起实施的《政府采购需求管理办法》明确，采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。因此，采购人需要充分考虑以确定采购需求和编制采购实施计划的周期，尤其是针对依法应当开展需求调查的项目，在确定采购需求前，需要通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，相关资料应留档备查。

★政府采购预算的批复

政府采购法实施条例第十五条规定：采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。此外，《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）也明确，采购项目预算金额应当在招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告和询价公告等采购公告，以及招标文件、谈判文件、磋商文件、询价通知书等采购文件中公开。采购项目的预算金额以财政部门批复的部门预算中的政府采购预算为依据；对于部门预算批复前进行采购的项目，以预算“二上”数中的政府采购预算为依据。对于部门预算已列明具体采购项目的，按照部门预算中具体采购项目的预算金额公开；部门预算未列明采购项目的，应当根据工作实际对部门预算进行分解，按照分解后的具体采购项目预算金额公开。对于部门预算分年度安排但不宜按年度拆分的采购项目，应当公开采购项目的采购年限、概算总金额和当年安排数。

综上，应在采购文件中进行采购预算的公开。近几年因财政预算缩减，采购人上报的预算金额可能会被削减，笔者建议采购人在预算落实后再开展采购工作。

★采购意向的公开

笔者认为，具备公开条件后即可对所有项目进行公开。

2020年3月2日财政部发布了《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号），该文件明确要求“对2020年7月1日起实施的采购项目，中央预算单位和北京市、上海市、深圳市市本级预算单位应当按规定公开采购意向……采购意向由预算单位定期或者不定期公开。部门预算批复前公开的采购意向，以部门预算‘二上’内容为依据；部门预算批复后公开的采购意向，以部门预算为依据。预算执行中新增采购项目应当及时公开采购意向。采购意向公开时间应当尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向。因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目，可不公开采购意向”。

根据该文件，采购意向应按采购项目公开。除以协议供货、定点采购方式实施的小额零星采购和由集中采购机构统一组织的批量集中采购外，实施的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程、服务采购均应当公开采购意向。因此，依法必须进行公开的项目，应为采购意向公开预留出充足的时间。一旦具备公开条件，建议一次性公开多个项目，避免项目遗漏或者预留时间不足。

★采购方式的选择

虽然不同政府采购方式均有法定的适用情况，但在实际操作过程中，仍然会出现“用错采购方式”的问题。在这方面，笔者认为，总的原则是，执行政府采购的项目应按法规执行，非政府采购项目应按法规及采购人内部的采购管理制度执行。

对于政府采购方式的选择，应按政府采购法的相关规定操作。

政府采购法第二十七条规定：采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。换言之，财政主管部门对于公开招标数额标准有相关的规定，那么，达到公开招标数额标准未进行公开招标的，需要经财政主管部门审批方可使用非公开招标方式。

以中央预算单位为例，该类型的预算单位需要执行《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》（国办发〔2019〕55号），其中，关于分散采购限额标准的规定是这样的：除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务的项目、120万元以上的工程项目应按政府采购法和招标投标法有关规定执行。对于公开招标数额标准，政府采购货物或服务项目，单项采购金额达到200万元以上的，必须采用公开招标方式。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务公开招标数额标准按照国务院有关规定执行。

对于非政府采购项目，采购方式的选择需要符合采购人内部采购管理制度。

随着项目审计力度的加大，比如，离任审计、上级主管部门对项目的审计、采购人组织的第三方项目审计等，对于采购限额以下的非政府采购项目，审计的重要依据是采购人的内部采购管理制度。

这从另一个角度也说明了采购管理制度编制的合理性和可操作性直接决定了项目执行的效率。有些采购人的内部采购管理制度过于严苛，要求采购预算在5万元以上必须采用公开招标方式，这其实增加了参与招标各方的成本，造成投标人积极性不高，项目废标的情况；有的采购管理制度没有同法律法规接轨，比如，由于没有引入竞争性磋商，为了避免低价低质中标只能选择公开招标，耗时耗力。以上情况都大大降低了采购效率，因此，一个好的采购管理制度至关重要，既要保证程序的合法合理，使得投标人之间充分竞争，又要考虑制度的可操作性，提高采购效率。采购管理制度应是推进采购的“好帮手”，而不能成为提高采购效率的阻碍。采购管理制度需要与时俱进，及时进行修订。

单一来源和询价两种采购方式，实践中相对容易出错。

从实际操作上来看，采购方式适用错误的重灾区是单一来源和询价，这也是审计的检查重点。笔者总结了实践中大家常常问及的两个问题。

第一，公开招标额度以下或采购限额以下的项目就可以使用单一来源方式采购吗？

针对该问题，财政部在2015年5月28日答复山西财政厅的函（《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》）中已明确，根据政府采购法第二十七条规定，未达到公开招标数额标准符合政府采购法第三十一条第一项规定情形只能从唯一供应商处采购的政府采购项目，可以依法采用单一来源采购方式。此类项目在采购活动开始前，无需获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准，也不用按照政府采购法实施条例第三十八条的规定在省级以上财政部门指定媒体上公示。对于此类采购项目，采购人、采购代理机构应当严格按照《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）的有关规定，组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量，做好协商情况记录。对于未达到公开招标数额标准的政府采购项目，采购人要建立和完善内部管理制度，强化采购、财务和业务部门（岗位）责任，结合采购项目具体情况，依法选择适用的采购方式，防止随意采用和滥用采购方式。

针对单一来源采购方式的适用情形，政府采购法第三十一条已有明确的规定，即符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。因此，即使采购预算没有达到公开招标额度，甚至是未达到采购限额，如采用单一来源方式则需要满足以上法规要求。

第二，服务或工程项目可以采用询价方式采购吗？

政府采购法第三十二条规定，采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。该法同时约定了询价应遵循的程序，即询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。因此，现行法律对于询价是有以上适用条件的，服务、工程项目不能采用询价方式。货物类项目如不符合“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目”的条件也不应采用询价方式采购。

★集采项目的委托代理

政府采购法第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合的方式。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。

以《国务院办公厅关于印发中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）的通知》为例，该文件中针对集中采购机构采购项目明确“必须按规定委托集中采购机构代理采购”。

在实际操作过程中，采购人往往因为委托集中采购机构项目等待周期较长等种种原因，不愿意委托集中采购机构采购，冒险委托社会代理机构。在具体形式上，部分项目为了规避集中采购，采购文件将产品名称进行调整，比如，采购文件将本来属于集中采购目录中“服务器、计算网络设备”的内容更名为“图形工作站”，财政部门责令项目废标，并委托集中采购机构重新开展采购活动。

综上，对于应委托集中采购机构代理的项目，如果委托了社会代理机构采购，财政部门将对采购人和社会代理机构同时进行处罚。

★进口产品采购的具体操作

根据《政府采购进口产品管理办法》的规定，其所称进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品……采购人需要采购的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，以及法律法规另有规定确需采购进口产品的，应当在获得财政部门核准后，依法开展政府采购活动。

在实际操作过程中，各级财政部门核准的标准略有差异，需要根据项目情况，按有关政策要求执行。

★总结

在国家深化政府采购制度改革的大背景下，强化采购人主体责任，健全科学高效的采购交易机制，加快形成高效的现代采购制度势在必行。制度的平稳落地需要结合实际采购流程中遇到的问题，通过科学的方法出具可操作性强的方案。采购预算的高效执行需要采购人从关键环节着手，从而改变财政预算管理中重分配、轻管理的问题。

（作者单位：周子松,中国农业发展银行财务会计部；聂娅琼,中钢招标有限责任公司）

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