GPA成员欲通过自贸协定促使非成员开放政采市场

GPA成员欲通过自贸协定促使非成员开放政采市场

——由近年来涵盖政府采购内容的自贸协定缔约情况得到的启示

■ 吴文正

自由贸易协定（Free Trade Agreenment，FTA）是区域贸易协定（Regional Trade Agreement, RTA）的一种主要形式。传统的双边FTA多为两个经济体之间签订，近年来新涌现出的FTA中出现了两个以上的大型经济体参与谈判，涵盖更多传统贸易协定未涉及的事项。目前，对全球贸易具有明显影响作用的FTA，包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）和区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Patnership，RCEP）。作为覆盖区域更广、影响力更深远、涵盖事项更丰富的FTA，这些超越传统FTA的新型国际经济合作规则被视为构建国际贸易新秩序的重要场域，也在FTA框架下政府采购国际规则的变革中发挥着实质性的影响。

根据世界贸易组织（WTO）区域贸易协定数据库显示，世界范围内有效的RTA累计数目呈增长趋势。截至2020年5月28日，有效的RTA共有303个，其中单为关税同盟（Customs Union, CU）的有12个，单为FTA的有111个，单为局部协定（Partial Scope Agreement, PSA）的有25个，单为经济一体化协定（Economic Integration Agreement, EIA）的有2个；同为CU和EIA的有5个，同为FTA和EIA的共有147个，同为PSA和EIA的仅有1个。FTA合计258个，占RTA比例约为85%。

FTA在全球范围内的兴起得益于WTO的成立和多边贸易体制的建立。在关税及贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）适用时期，FTA的发展较为缓慢；自1995年WTO成立和正式运作之后，FTA签署和生效的速度明显加快。在1995年到2018年期间，每年签署的FTA数量超过10个。几乎所有WTO成员都参加了1个以上的区域贸易协定。

随着FTA在全球的发展，FTA的覆盖范围由最初的货物贸易为主，发展到目前货物和服务并重，还逐渐纳入了投资、知识产权、劳工和环境标准、政府采购、电子商务、技术标准、争端解决和监管等众多非传统贸易的议题。

将政府采购相关内容纳入FTA的首次尝试，来自1983年生效的《关于澳大利亚和新西兰更紧密经济关系的贸易协定》(Australia—New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement, ANZCERTA) 。该协定包含了政府采购原则性内容，要求政府部门、受政府控制的部门或受政府采购政策管制的部门开展采购活动时，两国均应给予对方投标人相应的关税优惠。如今，该协定受到《澳大利亚和新西兰政府采购协议》（Australia and New Zealand Government Procurement Agreement, ANZGPA）的约束。该协议为澳大利亚与新西兰于2013年签署的一份独立的政府采购协议。

1994年生效的北美自由贸易协定（North America Free Trade Agreement,NAFTA）是第一个涵盖了政府采购各方面实质性规定的FTA。该协定包括3个缔约方，即美国、加拿大和墨西哥。协定内容在政府采购的覆盖范围、国民待遇、招标程序、投标质疑、例外条款、技术合作等多方面达成了一致，且具体规范细节较为严格。

1994年至今，涵盖政府采购实质性条款的FTA占所有FTA比值增长趋势由迅速转变为平缓增长，并于近年稳定在30%。由此可见，1994年《政府采购协定》（GPA）生效后，越来越多的FTA中纳入了政府采购内容，对贸易自由化和政府采购市场开放起到了明显推动作用，使得政府采购成为FTA的一个重要组成部分。

目前，涵盖政府采购的FTA的缔约方，既有GPA 缔约方，也有包含正处于加入GPA谈判进程的GPA观察方，还有非GPA成员。从FTA缔约方所参与的含政府采购FTA的数量上看（见表1），参与数量在5个以上的14个经济体中， 除了欧盟和欧洲自由贸易联盟（EFTA）两个联盟外，所有经济体参与含政府采购FTA占其参与的所有FTA的一半及以上（其中日本的比重为50%）。在这些经济体中，GPA缔约方共有9个，GPA观察方共有3个，非GPA成员仅有秘鲁和墨西哥2个。GPA缔约方为通过FTA开放政府采购市场的主导力量。

2015年至2020年期间生效的FTA中共有18个涵盖政府采购内容（见表2）。在这18个FTA生效时，各缔约方均为GPA缔约方的有7个，非GPA缔约方（GPA观察方或非GPA成员）参与FTA的有11个，其中秘鲁-洪都拉斯FTA的缔约双方均不是GPA成员。

目前，通过FTA开放政府采购市场的经济体仍以GPA缔约方为主。但从近年生效的，涵盖政府采购的FTA情况看，越来越多的GPA观察员和非GPA成员也逐渐加入到了通过FTA开放政府采购市场的进程中来。可以说，GPA缔约方将FTA作为推进本国政府采购市场自由化的重要方式，通过影响一些在短期内不愿意加入GPA的GPA观察方和非成员，促使其经由FTA逐步开放政府采购市场。

（本文摘编自作者硕士论文《自由贸易协定框架下的政府采购市场开放——国际趋势与中国策略》）

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