较大数额罚款再起波澜

【案例看台】

较大数额罚款再起波澜

■ 王永锋

案情回顾

某采购代理机构就某单位安保服务项目以公开招标方式实施政府采购。开标后，供应商A、B、C、D4家供应商参加投标。采购代理机构登录信用中国网站（www.creditchina.gov.cn）、中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）查询打印4家供应商的信用情况，发现上述供应商均被当地相关部门处以一定金额罚款的行政处罚，具体情况如下：

供应商A：提供虚假材料谋取中标，被L省财政厅作出处以采购金额千分之五的罚款（3.5万元）、列入不良行为记录名单及1年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。

供应商B：提供虚假材料谋取中标，被S省财政厅作出处以采购金额千分之五的罚款（8万元）的行政处罚。

供应商C：提供虚假材料谋取中标，被X省财政厅作出处以采购金额千分之五的罚款（6万元）的行政处罚。

供应商D：违规使用不合格电梯，被Z省市场监督和管理委员会作出处以10万元罚款的行政处罚。

经查，L、X、Z3地作出的行政处罚告知书均告知被处罚供应商有权要求举行听证，S省财政厅作出的行政处罚告知书仅告知供应商有权进行申辩和陈述。采购人及采购代理机构据此认定供应商A、C、D不符合政府采购法第二十二条中“参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录”的规定，供应商B符合该项规定，并确定本项目因符合资格条件的供应商不足3家而废标。

废标公告发布后，供应商C、D提出质疑。供应商C认为其信用中国查询的行政处罚为罚款6万元，未被禁止参加政府采购活动，未达到《某省重大行政处罚备案审查办法》中关于“对法人或者其他组织处以10万元以上的罚款”重大行政处罚情形，不属于政府采购法实施条例规定的较大数额罚款。因此，其符合政府采购法第二十二条中“参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录”的规定。

供应商D认为，供应商B在信用中国有8万元的行政处罚，已经达到S省规定的适用听证程序的较大数额罚款标准，不符合法定合格供应商的资格条件。

经复核，采购人及采购代理机构认为供应商C质疑不成立，供应商D质疑成立但不影响采购结果，本项目因实质性响应招标文件的投标人不足3家而废标。

点评分析

第一，听证并不是判定较大数额罚款的前提条件。

《中华人民共和国政府采购法实施条例<释义>》中对于较大数额罚款是以行政处罚法规定的“行政处罚听证标准”进行判定。实践中，大多数地方以供应商是否有权要求听证来判断其受到的罚款数额是否属于较大数额罚款，即“较大数额罚款等同于听证”。然而，这里却存在一个原命题与逆命题的误区。根据行政处罚法第六十三条规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利。即达到当地较大数额罚款标准时，供应商应当有权要求听证。但反之却未必正确，供应商有权要求举行听证的行政处罚的罚款数额很可能没有达到当地或相关行业行政处罚规定的较大数额罚款标准。

如本案中供应商A被处以3.5万元罚款，虽未达到L省行政处罚听证标准规定的数额，但是行政处罚告知书中却明确告知其有权要求举行听证。笔者在实践中也曾遇到数起行政处罚告知书中明确告知供应商有权要求举行听证，但其罚款数额却并未达到当地听证标准规定的较大数额罚款的情形。因此，在当前持续优化营商环境的大背景下，仅凭行政处罚告知书是否告知供应商有权要求举行听证来判断供应商受到的行政处罚是否属于较大数额罚款是容易引发争议的。

现行法律框架下，笔者建议，实际操作过程中可以比对当地及相关行业行政处罚法律法规确定的听证标准及相应的行政处罚告知书的具体内容。当两者出现相互矛盾时，应当向作出行政处罚的相关部门咨询，以确定罚款金额是否达到适用听证程序的较大数额罚款标准。

第二，厘清政府采购法中重大违法记录与行政处罚裁量权中从重行政处罚的区别。

政府采购法实施条例第十九条规定，“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”。行政处罚裁量权，一般是指行政处罚实施机关依据法律、法规、规章等在职权范围内根据过罚相当原则决定对当事人的违法行为是否给予处罚，给予什么处罚的权限，如，不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、一般行政处罚、从重行政处罚、重大行政处罚等。

为了优化营商环境，各地及相关行业部门出台了不少行政处罚自由裁量权的具体实施办法，对于一些违法违规情节较为轻微的供应商免予处罚或从轻处罚。但这同时也让一些供应商产生了误解，以为所受的行政处罚只要是行政处罚裁量权中的减轻行政处罚、从轻行政处罚或一般行政处罚，就不属于政府采购法规定的重大违法记录。实际上，当行政处罚涉及的是违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照时，不容易产生争议，但一旦具体到较大数额罚款时，就很可能出现较大争议。比如，《四川省行政处罚听证程序规定》中明确的较大数额的标准为“对非经营活动中公民的违法行为处以罚款或者没收财产2000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以罚款或者没收财产2万元以上；对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上”。而《四川省重大行政处罚行政强制备案规定》中明确的重大行政处罚的数额标准为“对公民处以5000元以上、对法人或者其他组织处以50000元以上的罚款，或者没收同等数额以上的违法所得、非法财物”。

不难看出，行政处罚裁量权中从重行政处罚的数额标准与听证标准中较大数额罚款的数额标准不是统一口径。据不完全统计，行政处罚裁量权中从重行政处罚的罚款金额基本已超过或等于听证标准的较大数额罚款金额，已经属于政府采购法规定的“重大违法记录”。而行政处罚裁量权中减轻行政处罚、从轻行政处罚、一般行政处罚的罚款金额虽没有达到从重行政处罚的罚款金额，但未必没有达到听证标准的较大数额罚款金额，也就可能属于政府采购法规定的重大违法记录。

第三，合理考虑优化营商环境下政府采购领域较大数额罚款标准的平衡性。

政府采购法实施条例第十九条第一款规定的较大数额罚款在执行过程中存在标准不一、差异较大、核实困难等问题，是业界普遍反映的焦点问题。近日，《财政部关于<中华人民共和国政府采购法实施条例>第十九条第一款“较大数额罚款”具体适用问题的意见(征求意见稿)》引发社会各界广泛关注，可谓一石激起千层浪。全国统一标准便于实践中操作执行，也符合日前《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）提出的要求，即政府采购领域要进一步破除区域分割，着力清理取消对企业实施差别化待遇的行为，维护公平竞争秩序，依法保护各类市场主体的合法权益。

但是，优化营商环境旨在构建公平诚信便利有序的市场秩序，而不是降低违法成本。深化政府采购制度改革，全力构建统一开放、诚实守信、竞争有序的政府采购体系，需要便利性与惩戒性相辅相成。即使是政府采购领域诸如虚假投标、围标串标等严重违法失信行为，供应商也只是从轻处罚，而没有被列入不良行为记录名单或禁止在一定期限内参加政府采购活动的话，那优化营商环境的目标就可能落空。举例来说，一个标的额上千万元的政府采购项目，供应商因提供虚假材料谋取中标最多也是被处以10万元左右的罚款，有可能远低于其违法获利所得。一旦较大数额罚款标准设定较高，供应商受到行政处罚的罚款数额就会远远低于较大数额罚款标准，实际上变相地降低了供应商的违法成本，使得较大数额罚款在实际操作中形同虚设，同时也可能诱发供应商忽视违法违规行为等问题。显然，这与贯彻落实国务院关于进一步优化营商环境，维护政府采购市场秩序，规范行政执法行为的要求背道而驰。

（作者单位：天津市公共资源交易中心）

小编有话说

较大数额罚款标准知多少

此前，财政部关于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款较大数额罚款具体适用问题向社会公开征求意见，拟将较大数额罚款认定标准统一为200万元以上。为帮助广大读者朋友更好地理解这里的较大数额罚款并提出合理建议，本报特梳理了此前关于这方面的实务稿件，供业界参考。

1. 《“较大数额罚款”的“前世今生”》（中国政府采购报4月24日第四版）

内容摘要：当前并没有法律法规对较大数额罚款中的“较大数额”标准或范围作出统一规定。在实践中，对何为较大数额罚款，于中央层面，系由国务院下属各领域的部委级行政监管机关以部委规章的形式作出规定；于地方层面，则系通过地方性法规或规章的形式作出规定。

2. 《全国各地较大数额罚款标准一览表》（中国政府采购报5月19日第四版）

内容摘要：该表共展示了32个省、自治区、直辖市关于较大数额罚款的标准及其制定依据。

3. 《“较大数额罚款”认定应符合相应的听证标准》（中国政府采购报8月10日第四版）

内容摘要：投标供应商应当符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第五项的规定，参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录。另外，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条还明确，“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”。较大数额罚款金额的认定以投标供应商被处罚时行政机关所在地的有关规定为标准。

（杨文君）

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