如何破解自行采购的发展困境

【探讨与争鸣】

如何破解自行采购的发展困境

■ 桂阳 朱理洋

随着“放管服”改革的深入推进，政府采购领域的“放管服”改革工作也在有序、积极地开展，以适应当前经济社会发展的新要求。自行采购作为政府采购主体执行采购任务的组织形式，在实现采购人多样化、个性化采购需求的同时，还可以提高资金的利用效率。在“放管服”改革的大背景下，自行采购快速发展，但也不断涌现出各种问题。

集中采购和分散采购的定义中均提到有关自行采购的内容。在集中采购组织形式中，采购人采购纳入集中采购目录属于单位有特殊需求的项目，经省级以上人民政府批准，可自行采购。分散采购组织形式中，采购人采购限额标准以上的未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购。另有一些不属于政府采购中自行采购的项目，即使用非财政性资金采购的项目。本文研究的重点主要聚焦前两种。

特征

第一，自行采购的范围较广，既有未纳入集中采购机构采购范围的政府采购项目，也有虽在集中采购目录内，但本单位有特殊要求且经省级以上政府批准的采购项目。

第二，自行采购标的范围广阔，内容纷繁、多样，大部分自行采购项目的时效性要求很高，因此，采购频次相对较高。

第三，自行采购项目主要标的的预算金额相对较小。

第四，采购方式选择性大。符合法律法规规定的自行采购项目，采购人自行采购不用经过财政部门审批，采购人按照政府采购法律法规规定以及政府采购程序开展自行采购。自行采购的分散采购项目，是否委托采购代理机构采购由采购人自己决定。

发展困境

作为公共产品消费的政府采购市场，对于整个社会的发展至关重要。拥有一个公平竞争、公开透明的自行采购市场环境，这是政府采购各方参与主体共同的愿景。聚焦自行采购的现状，自行采购距最优化状态仍有一定距离，一些问题不断涌现，造成了当前自行采购发展的困境。

第一，宏观视角下的制度缺位。当前以《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》为核心的法律法规体系，基本上涵盖了政府采购的各相关领域。但随着政府采购的进一步发展，相关法律法规体系也在不断更新与完善，使得集中采购与分散采购可以严格地依据法律法规的要求进行操作，但针对细分后的自行采购活动，法律法规的缺位现象在具体操作中表现突出。

尽管自行采购不是现有法律规定采购方式之外的自主、随意采购，自行采购必须按照政府采购相关法律法规开展，但是无论是国家层面还是地方不同级别的财政部门均鲜有专门针对自行采购活动出台规范性文件，导致单位自行采购管理松散。

第二，监管主体的缺位。财政主管部门是政府采购活动的全流程监管主体，是切实保障政府采购工作依法依规开展的第一责任人。通常，纳入集中采购目录的项目按照规定，由集中采购代理机构开展，整个操作过程都是在严谨的监管下进行。相较这些项目，自行采购的项目采购人选择“弹性”相对较大，可以依据实际情况，自主选择代理机构。正是因为自行采购的弹性空间，造成了对其监管的主体缺位，主要表现在自行采购操作的标前、标中与标后三个主要方面。

标前，集中采购需要经过财政主管部门的事前审批，对其采购需求的设置，会进行严格的把关。而自行采购是采购单位自行开展前期调研、咨询工作，相关主管部门主要对成交结果及事后流程进行监管，容易导致前期工作的监管缺失。一旦出现操作问题，也只能及时纠偏，对于已经造成的资源浪费及经济损失，多数情况无法挽回。

标中，自行采购是由采购单位自主选择代理机构。某些情况下，为了谋求最大的经济利益，采购代理机构都会毫无保留地满足采购单位的需求，甚至是不合理要求。

标后，自行采购项目的成交结果出来后，采购单位在合同签订、资金管理、履约验收等环节需要承担自主监督的主体责任。然而，一些自行采购往往充斥着熟人关系、领导压力、集体目的等诸多因素，造成采购单位内部自我监督流于形式。

第三，自行采购存在“信息孤岛”现象。市场竞争环境下，由于信息的不对称性，掌握信息的一方，很容易在市场竞争中脱颖而出，形成竞争优势。自行采购由于在信息发布方面具有滞后性及区域局限性，缺少统一的信息发布及资源整合平台，很容易形成自身的“信息孤岛”，外地供应商很难从海量的招标采购信息中准确地获取到项目的相关信息，采购主体也就难以引入外地优质的资源，造成自行采购陷入内部循环的境地，无法进一步向高质量迈进。

第四，信用体系建设有待完善。社会信用体系构建是一种社会机制，在经济活动中构建信用体系，可以充分调动市场自身的力量、净化市场环境，降低交易成本，防范潜在风险。加强自行采购中供应商的信用建设，对于推进自行采购的持续发展，具有十分重要的意义，可以保障自行采购高效率开展。当前，自行采购中对于信用体系的构建比较迟滞，供应商素质良莠不齐，“劣币驱逐良币”的现象时有发生。守信激励、失信惩戒的长效机制还未在实际操作中得到有效的贯彻执行，自行采购中的信用体系建设是一个亟待解决的问题。

第五，操作流程不规范。政府采购作为一种经济活动，由于操作不规范而滋养的寻租行为，已经越来越成为阻碍其达到最优化均衡状态的藩篱。特别是自行采购项目，因其操作流程相对自由化、弹性化，使得其中的寻租行为具有不小的空间。比如，一些自行采购项目操作过程流于形式，严重地影响市场参与主体的积极性，使得资源配置长期失效。政府采购不只是一种经济活动，更是一种以维护公共利益为目的的政策行为。寻租行为从表象来说，是采购主体工作的失效，但本质上是侵害了整个社会的利益，其最终的结局可能会陷入“公用地危机”模式，自行采购的过度自由化，会导致整个采购活动的失效。

对策建议

第一，出台自行采购地方执行文件。期待地方财政部门在上位法允许范围内，结合各地区的实际情况，制定适应当地经济社会发展的、可指导本地区自行采购发展的地方性文件。自行采购执行标准应涵盖项目立项审批、采购需求制定、代理机构选择标准、项目资金管理、履约验收、资料存档、监管机制等相关主要环节，切实为自行采购向规范化、标准化、透明化良性循环发展，做好制度上的框架构建。

第二，规范自行采购的操作程序。自行采购的高效执行，前提是拥有严格、规范的自行采购的操作程序。建议政府采购制度重塑时，将自行采购相关内容纳入其中，并从项目立项、项目招标采购、项目履约验收等环节确定好程序规范化工作。

立项阶段，要严格按照采购单位内部管理办法的要求，适时开展项目需求论证、资金落实、市场调研等相关前期准备工作。

项目招标采购阶段，采购单位应围绕公开、透明、科学、高效的原则，积极做好代理机构选择、项目信息公示、供应商询问答复等核心问题，提高自行采购的执行效率。

项目履约验收阶段，严格依据相关法律法规及内部管理办法要求，按照采购文件的约定，积极开展项目验收，保障项目资金得以妥善运用。通过标前、项目执行与标后各操作程序的有效衔接，形成一个良性运转的闭环，有效助推自行采购活动质量跃上新台阶。

第三，落实自行采购中的主体责任。要使自行采购走向标准化、科学化的发展道路，首先要层层落实自行采购的主体责任。通过制定“权力—义务”清单，明确各相关部门的职能属性，引入自行采购的考核制度，将自行采购的成效与部门工作绩效相挂钩，形成对管理部门、采购单位的评价机制，努力实现自行采购活动全流程权力分配清晰、主体责任明确、监管义务到位的管理目标。

第四，构建自行采购一体化操作平台。加强自行采购的信息化建设，开发具有全流程电子化操作功能的系统平台，对于整合自行采购活动的各种资源及信息流、促进自行采购向科学化发展，至关重要。统一的操作平台至少应包含采购人、代理机构、供应商、监管主体四大主要功能模块，并能够实现基本信息的共享与联通。

一是采购人可以通过操作平台，完成项目立项管理、采购需求制定与论证、代理机构的线上甄别与选择、招标采购信息发布、合同管理、资金管理、验收咨询服务、资料“云”保存等相关核心工作。平台将成为采购人开展自行采购的一体化操作工具，减少人为因素的外界干扰，提高采购人单位的工作效率，降低腐败行为的滋生。

二是代理机构需要在操作平台进行“考核”上岗，入驻平台需要达到相关的标准。系统平台对代理机构进行不定期考核，采取积分制，实行动态管理，在优胜劣汰的竞争机制下，保留优质的代理机构。同时，平台还能够实现将代理机构的代理业务范围进行精准划分，保障采购人可以获得专业的咨询服务。借助智能化的管理模式，采购人与代理机构可以通过线上快速达成“委托—代理”关系，内嵌相关的法律业务咨询服务。平台将作为第三方见证者，实现全流程的项目见证服务。

三是供应商在入驻系统平台后，可以选择自行设定的业务承接领域，进行信息浏览及搜索。并能够在系统平台上实现全流程线上报名、资料下载、询问、投标、质疑管理、合同备案、验收申请、收款管理等功能，真正地实现信息的完美交互，破除阻碍优质资源进入本地市场的时间及空间障碍。

四是系统操作平台功能需要满足监管主体对于项目操作的全流程监管。比如，可以随时从平台上调取关于项目的全部电子存档资料，便于开展监督管理工作。同时，平台监管功能可以实现与社会公众的实时互动，有效地回应社会公众关于项目的相关疑问及舆论焦点，激发民众对于自行采购活动的第三方监督，实现自行采购活动风清气正的操作环境，真正做到阳光采购。

第五，加强自行采购中的信用体系建设。伴随着“放管服”改革的深入推进，在政府采购中加强信用体系建设，已经被提到了制度构建层面。此外，自行采购中的信用体系建设也是推进其自身发展的强劲动力。通过积极推进自行采购领域联合惩戒工作，使得自行采购中的代理机构和供应商更为尊重诚信法则，进一步规范市场秩序，优化自行采购营商环境。

（作者单位：安徽公共资源交易集团）

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